I OZ 9/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-04	
Data wpływu	2026-01-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę	
Hasła tematyczne	Wstrzymanie wykonania aktu	
Sygn. powiązane	II SA/Bd 134/25	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art.61 § 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 134/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H.W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 grudnia 2024 r., nr WSPN.IV.7581.33.2024.KF w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 18 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 134/25 po rozpoznaniu wniosku H.W. (dalej "skarżąca") reprezentowanej przez pełnomocnika – swojego syna M.W. - odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 grudnia 2024 r., nr WSPN.IV.7581.33.2024.KF w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca wraz ze skargą na ww. decyzję wniosła o wstrzymanie jej wykonania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając przedmiotowy wniosek wskazał, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") ma charakter wyjątkowy i może wystąpić jedynie w razie zaistnienia ustawowych przesłanek, tj. wykazania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania tych okoliczności spoczywa na stronie. Sąd wskazał, że stosownie do art. 124b ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, dalej "u.g.n.") Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów, energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel (...) nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Zgodnie z art. 124b ust. 2a u.g.n. decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

W ocenie Sądu wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a zobowiązującej skarżącą do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania konserwacji, remontu lub usunięcia awarii została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n. Sąd rozpoznając wniosek w tym zakresie powinien również uwzględniać interesy i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), lecz także po stronie innych uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe. Z woli ustawodawcy wyłączony został niejako automatyzm wynikający z przywołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwłaszcza w tego rodzaju sprawach, jak niniejsza w toku badania przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. konieczne jest także wyważenie racji subiektywnych i obiektywnych, a więc racji indywidualnych i zbiorowych.

Dlatego też Sąd I instancji uznał, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawała zatem okoliczność, że wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego istniejącej sieci przesyłowej. Nie budziło wątpliwości Sądu, że przedmiotowe działania były szczególnie istotne dla poprawy istniejących warunków zasilania energetycznego i bezpieczeństwa energetycznego mieszkańców regionu. W ocenie Sądu, na względzie należało więc mieć konieczność wyważenia interesu indywidualnego oraz interesu publicznego, jaki stanowił podstawę decyzji wydanej w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n. Modernizacja sieci energetycznej ma związek z bezpieczeństwem energetycznym i - w konsekwencji - bezpieczeństwem osób i mienia na obszarze, na którym inwestycja ma dostarczać energię elektryczną. Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może następować bez wzięcia pod uwagę realizacji celów nadrzędnych, jakimi są, co do zasady, inwestycje celu publicznego.

Uwzględniając charakter inwestycji oraz regulacje odszkodowawcze z art. 124b ust. 4 u.g.n., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła obrazę przepisów postępowania, która mogła mieć wpływ na treść skarżonego orzeczenia, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 5 P.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy przedstawione przez skarżącą okoliczności, w tym fakt planowania prac na należącej do niej nieruchomości z uwagi na brak zgody właściciela nieruchomości sąsiadującej potwierdzają, że zaplanowane przez inwestora ([...] Sp. z o.o.) prace nie mają charakteru pilnego, w szczególności istniejące na dzień wydania zaskarżonej decyzji nieprawidłowości w funkcjonowaniu urządzeń nie były na tyle poważne, by zagrożone było bezpieczeństwo energetyczne oraz niezawodność efektywności funkcjonowania krajowego i regionalnego systemu dystrybucyjnego oraz przesyłowego, a tym samym nie istniały przesłanki uzasadniające przyznanie prymatu interesu publicznego nad prywatnym w przedmiotowej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z faktem, iż zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n., ewentualne wstrzymanie jej wykonania może mieć miejsce wyłącznie w oparciu o zasady ogólne, zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślenia wymaga, że jak przyjęto w judykaturze, chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu (czynności) jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku.

Ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (zob. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2013 r., I GSK 376/13).

Sąd administracyjny natomiast zobowiązany jest ocenić zaistnienie przesłanek wstrzymania w kontekście okoliczności całej sprawy, może dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne jeszcze okoliczności mające wpływ na przedstawiony wniosek. Sąd administracyjny tym samym powinien uwzględniać interesy i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), lecz także po stronie innych uczestników postępowania (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 maja 2009 r., sygn. II OZ 410/09, 12 czerwca 2008 r., sygn. II OZ 588/08, 10 lutego 2006 r., sygn. II OZ 102/06, 20 kwietnia 2006 r., sygn. II OZ 407/06, 21 stycznia 2010 r., sygn. II OZ 1200/09). Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe. Z woli ustawodawcy wyłączony został niejako automatyzm wynikający z przywołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwłaszcza w tego rodzaju sprawach, jak niniejsza, w toku badania przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. konieczne jest także wyważenie racji subiektywnych i obiektywnych, a więc racji indywidualnych i zbiorowych. Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może bowiem niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, w tym tzw. inwestycji celu publicznego.

Wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji zezwalającej [...] Sp. z o.o. Oddział [...] na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej własność m.in. skarżącej w celu realizacji inwestycji "Przebudowa zagrożonego zwarciowo odcinka napowietrznej linii [...] oraz linii napowietrznej [...], budowie linii kablowej nn 0,4 kV oraz wymianie słupa elektroenergetycznego [...]" i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, zasadnie został rozważony przez Sąd nie tylko przy ocenie podanych w nim okoliczności, ale również przy uwzględnieniu charakteru inwestycji, który skutkował koniecznością wydania przedmiotowej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca nie wyraziła zgody na zawarcie porozumienia z inwestorem w sprawie nieodpłatnego ustanowienia służebności przesyłu na jej nieruchomości. Dlatego też, zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n., w przypadku braku zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie w celu wykonania prac remontowych oraz wystąpienia konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem wymienionych w ww. przepisie awarii ciągów drenażowych (...) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania ww. czynności. W związku z tym, Starosta [...] decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność m.in. skarżącej, zaś Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 29 maja 2024 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Następnie Starosta Inowrocławski decyzją z dnia 20 września 2024 r. zezwolił [...] Sp. z o.o. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej własność m.in. skarżącej celem realizacji wskazanej wyżej inwestycji i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 grudnia 2024 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Bydgoszczy w niniejszej sprawie trafnie uznał, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazać także należy, że skarżąca zarówno w złożonym wniosku jak i zażaleniu nie wykazała w sposób dokładny i przekonujący zaistnienia względem niej którejkolwiek z przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. Treść uzasadnienia zażalenia prowadzi do wniosku, że skarżąca generalnie obawia się utrudnień związanych z realizacją przedsięwzięcia w związku z bliskim posadowieniem względem jej domu, a także, że zaskarżona decyzja, której wstrzymania się domaga została wydana również w stosunku do zmarłego J.W., który w chwili jej doręczenia już nie żył. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia rzeczywistych komplikacji jakie napotkałaby skarżąca w przypadku wykonania rzeczonych prac. Z pism inwestora z dnia 26 maja 2023 r. i 27 czerwca 2023 r. wynika, że nie ma konieczności posadowienia nowego (dodatkowego) słupa nn, istnieje jedynie konieczność wymiany słupa już istniejącego na nowy o innej funkcji w tej samej lokalizacji. Kwestia wydania decyzji wobec zmarłego nie może być natomiast przedmiotem badania na obecnym etapie postępowania. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby że J.W. zmarł.

Nie ulega także wątpliwości, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji a co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że realizacja przedmiotowego zadania inwestycyjnego ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, zwiększenie niezawodności i efektywności funkcjonowania krajowego i regionalnego systemu dystrybucyjnego i przesyłowego, a także zapewnienie ciągłości dostaw energii. Zagwarantowanie bezpieczeństwa energetycznego regionu oraz państwa jest bowiem wartością nadrzędną, usprawiedliwiającą ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo właścicielskie. Nie ulega wątpliwości, że jest to działanie w interesie społecznym. Istotnym jest także, na co wskazuje sam inwestor, że istniejący na działce skarżącej słup mógłby nie wytrzymać naciągu jednostronnego przewodów i mógłby ulec pochyleniu lub złamaniu.

Jak już wcześniej wskazano, uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, w tym tzw. inwestycji celu publicznego. Tym samym uznać należy, że w sprawie niniejszej interes indywidualny skarżącej, interes gospodarczy inwestora, a także interes społeczny (publiczny) związany z zapewnieniem bezpieczeństwa zostały trafnie wyważone.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.