II SA/Go 182/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-06-15	
Data wpływu	2011-03-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Szumilas
Michał Ruszyński	
Symbol z opisem	6135 Odpady	
Hasła tematyczne	Odpady	
Sygn. powiązane	II OSK 2111/11	
Skarżony organ	Inspektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151, art. 3 § 2 pkt 4, art. 134;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 112 poz 982; art. 2 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 31 a ust. 1; Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807; art. 79a ust. 6, art. 84 c ust. 1, 2 i 3, art. 77 ust. 6; Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art. 6, art. 7, art. 77, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J.G.S. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargę.	
Uzasadnienie
1. W dniu [...] listopada 2010r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 ze zm. – dalej jako ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach [...] czerwca 2010 r., [...] września 2010 r. oraz [...] października 2010 r. w Przedsiębiorstwie "J" J.S., zarządzenie pokontrolne (znak: [...]) w stosunku do J.G.S., jako osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą kontrolowanego przedsiębiorstwa. Niniejsze zarządzenie pokontrolne doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 28 grudnia 2010 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. (data wpływu do organu 11 stycznia 2011 r.) pełnomocnik skarżącego wezwał Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa w postaci wydania zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] listopada 2010r. wobec J.G.S. na podstawie ustaleń kontrolnych przeprowadzonych z naruszeniem przepisów prawa – art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm. – dalej jako u.s.d.g.), tj. bez wymaganego przepisami prawa upoważnienia do kontroli. Jednocześnie wniósł o uchylenie przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego i umorzenie postępowania w całości.

Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. (data nadania 26 stycznia 2011 r.) organ wskazał, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego.

2. Skargą z dnia [...] lutego 2011 r., złożoną za pośrednictwem organu, pełnomocnik J.G.S. zaskarżył w całości powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79a ust. 1 i 6 u.s.d.g. poprzez:

- przeprowadzenie czynności postępowania kontrolnego i w konsekwencji wydanie zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] listopada 2010r. wobec J.G.S. na podstawie dowodów i ustaleń kontrolnych przeprowadzonych z naruszeniem art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79a ust. 1 i 6 u.s.d.g., tj. bez wymaganego przepisami prawa upoważnienia do kontroli,

- nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o:

- wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu,

- uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości,

-zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przypadku ustaleń kontroli i zgromadzonych dowodów, na które powołuje się organ, brak było upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy J.S.. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ przedłożył upoważnienie do kontroli dotyczące innego podmiotu, wobec czego nie mógł on stanowić podstawy do przeprowadzenia kontroli u jego mocodawcy.

3. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że zarządzenie pokontrolne z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] wydane zostało w związku z przeprowadzoną kontrolą na terenie Przedsiębiorstwa "J" J.S.. Przeprowadzona kontrola była wynikiem pisma Komendy Powiatowej Policji, która zwróciła się do Inspektoratu o podjęcie interwencji związanej z podejrzeniem popełnienia przestępstwa określonego w art. 183 kodeku karnego przez G.S.. Upoważnienie do kontroli obejmowało całokształt działalności gospodarczej prowadzonej według wskazań Policji przez G.S.. Wskazano, że kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g., ze względu na zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska naturalnego i nie wymagała ona wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej podjęcia. Nadto organ wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2010 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska okazali legitymacje służbowe oraz upoważnienie do kontroli nr [...] przebywającemu na terenie kontrolowanego podmiotu D.S. - synowi właściciela kontrolowanego przedsiębiorstwa, J.G.S.. Za jego zgodą oraz w jego obecności zgodnie z art. 79a ust. 9 u.s.d.g. przeprowadzono oględziny terenu firmy wykonując fotografie oraz sporządzając protokół z oględzin, który D.S. podpisał bez żadnych zastrzeżeń.

Dodatkowo organ wskazał, że w trakcie kontroli D.S. nie przedstawił żadnych dokumentów dotyczących kontrolowanej jednostki podając, że działalność gospodarczą prowadzi jego ojciec. Jednocześnie w dniu [...] czerwca 2010 r. D.S. przyjął oryginał upoważnienia do kontroli wraz z jej zakresem. Organ wskazał również, że w toku dalszych czynności i ustaleń Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wezwał skarżącego do udziału w podejmowanych przez Inspektorat czynnościach kontrolnych. Po wielokrotnym przekładaniu terminu, w dniu [...] września 2010 r. o godzinie 10:00 na terenie Urzędu Gminy doszło do spotkania przedstawicieli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z pełnomocnikiem J.G.S.. Organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego przedstawił pełnomocnictwo oraz podpisał przedłużenie (wystawione w dniu [...] września 2010 r.) upoważnienia do kontroli znak: [...], w którym wskazano, że jego adresatem jest skarżący.

Organ wskazał również, że pismem z dnia [...] września 2010 r. J.G.S. upoważnił syna G.S. do reprezentowania go podczas kontroli. Nadto organ podkreślił, że nikt z przedstawicieli wskazanego przedsiębiorstwa, jak również pełnomocnicy skarżącego nie kwestionowali zasadności oraz podstaw prawnych kontroli. W toku kontroli skarżący nie skorzystał także z prawa wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organy kontroli, na podstawie art. 84c u.s.d.g.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2011 r. Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Natomiast art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) ogranicza zakres tej kontroli enumeratywnie wyliczając formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. Stosownie do regulacji art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stanowi art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Jednakże wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro zatem przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. II GSK 1009/08 oraz z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09).

5. Kompetencje organów Inspekcji Ochrony Środowiska określa art. 2 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu do jej zadań należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, kontrola eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, podejmowanie decyzji wstrzymujących działalność prowadzoną z naruszeniem wymagań związanych z ochroną środowiska lub naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, a także wykonywanie innych zadań określonych odrębnymi przepisami. Przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest między innymi do wstępu na teren nieruchomości, pobierania próbek, przeprowadzania niezbędnych badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko, oceny sposobu eksploatacji instalacji lub urządzeń, w tym środków transportu, oceny stosowanych technologii i rozwiązań technicznych, żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego, żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli, oceny sposobu wykonywania pomiarów emisji, ilości pobranej wody oraz odprowadzanych ścieków przez jednostkę prowadzącą pomiary, w tym poprawności sposobu pobierania i analizy próbek.

6. Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do wszczęcia i przeprowadzenia kontroli należy wskazać, że uprzedzanie o zamiarze przeprowadzenia kontroli jest wprowadzonym do ustawodawstwa w następstwie zarzutów przedsiębiorców dotyczących uciążliwości postępowań kontrolnych, w szczególności ich kumulacji. Nie może być jednak wątpliwości, że tam, gdzie przedmiotem kontroli są dobra szczególnie chronione zawiadomienia nie dokonuje się. Zgodnie treścią art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g. zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontrola przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego odbyła się na skutek wystosowanego do organu pisma Komendy Powiatowej Policji, która zwróciła się do Inspektoratu o podjęcie interwencji związanej z podejrzeniem popełnienia przestępstwa określonego w art. 183 kodeksu karnego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ nie naruszył prawa dokonując kontroli bez wcześniejszego zawiadomienia skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli na terenie jego przedsiębiorstwa.

7. Kolejnym zarzutem skargi jest stwierdzenie, że kontrola przedsiębiorstwa skarżącego została przeprowadzona bez wymaganego upoważnienia. Zgodnie z regulacją art. 79 a ust. 6 u.s.d.g. upoważnienie, do kontroli powinno zawierać co najmniej: wskazanie podstawy prawnej, oznaczenie organu kontroli, datę i miejsce wystawienia, imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do wykonania kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej, oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą, określenie zakresu przedmiotowego kontroli, wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli, podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji, pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że wydane przez organ upoważnienie do kontroli z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy. Faktycznie wskazuje, że kontrolowana działalność prowadzona jest przez G.S., jednakże ta omyłka pisarska, nie ma wpływu na zakres i przedmiot kontroli oraz wydanego upoważnienia. Wynikała ona z treści informacji podanej organowi kontrolującemu przez policję. Natomiast od momentu wszczęcia kontroli do jej zakończenia nie było wątpliwości co do tożsamości podmiotu kontrolowanego, jego formy organizacyjnej, zakresu oraz przedmiotu kontroli i miejsca jej prowadzenia.

Wskazać należy, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie rozstrzyga w sposób szczególny o konsekwencjach prawnych wadliwości upoważnienia (por. C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2009, teza 6 do art. 79a). Wskazywane uchybienie wedle reguł ogólnych powinno mieć choćby hipotetyczny wpływ (mogło mieć wpływ) na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W świetle powyższych okoliczności rozważana omyłka nie miała żadnego wpływu na postępowanie i jego wynik.

8. Nadto to uchybienie, tak jak i dotyczące wszczęcia oraz przebiegu postępowania nie zostało podniesione w toku postępowania przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Zgodnie z treścią art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem, między innymi przepisów art. 79-79b u.s.d.g. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu sprzeciw wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Przedsiębiorca musi uzasadnić wniesienie sprzeciwu (ust. 3 art. 84c u.s.d.g.). W toku postępowania skarżącego reprezentował profesjonalny pełnomocnik – adwokat. W dniu [...] października 2010 r. pełnomocnik skarżącego został zapoznany z protokołem kontroli, aktami sprawy, w tym zebranym materiałem dowodowym. Z treści protokołu wynika, że nie zgłosił on przed jego podpisaniem żadnych uwag. Nawet przyjmując najkorzystniejszą dla skarżącego wersję obliczenia terminu do złożenia sprzeciwu, to jest od dnia zapoznania jego pełnomocnika przebiegiem postępowania kontrolnego, nie został skutecznie zgłoszony środek prawny skierowany przeciwko uchybieniom procesowym opartym na przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

9. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z brzmieniem art. 77 ust. 6 u.s.d.g. dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Niezasadność podniesionych przez skarżącego i omówionych wyżej zarzutów sprawia, że nie prowadzą one do uchybień dotyczących gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Z przebiegu postępowania odzwierciedlonego w aktach administracyjnych wynika także, że kontrola nie naruszała innych przepisów prawa wobec czego zgromadzone w jej trakcie dowody mogą być uznane za dowody w postępowaniu administracyjnym. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i interesem społecznym oraz zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wobec czego zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. należy uznać za nieuzasadnione. Także uzasadnienie zarządzenia odzwierciedla stan faktyczny oraz zawiera jego właściwą kwalifikację materialnoprawną. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.