Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skarg A. G. oraz M. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz A. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz M. W. i M. W. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. nakazuje zwrócić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi zaksięgowanego w dniu 20 kwietnia 2012 r. pod pozycją 1678.

III SA/ Łd 425/12

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania M. W. oraz A. G. od decyzji Starosty S. z dnia [...] orzekającej o wprowadzeniu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków informacji o wpisaniu na działce 175/5 części budynku i pasażu, które są własnością Skarbu Państwa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych kolejnymi pismami z dnia 21 czerwca 2010 r., 28 lipca 2010 r., i 30 sierpnia 2010 r. A. G. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w S.– Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami o dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego i ujawnienie w ewidencji gruntów naniesień istniejących na działce 175/5 obręb 17, zlokalizowanej w S. przy ul. A. w postaci: części budynku administracyjnego ( powierzchnia 263,5 m²), pasażu i przyległego do budynku zieleńca (powierzchnia 872m²) zajmowanego przez Urząd Miejski w S. i wydanie wypisu z rejestru gruntów potwierdzającego ich istnienie na działce. Jako postawę swojego żądania podała § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Występując o przypisanie, zgodnie ze stanem faktycznym, części budynku do położonej przy ul. A. działki175/5 wskazała, że wszystkie właściwe dokumenty są w posiadaniu Urzędu.

Współwłaścicielami działki 175/5 są A. G. w 4/8 częściach, M. W. w 7/16 częściach i M. W. w 1/ 16 części ( odpis KW nieruchomości k- 5-7 akt sprawy III SA/Łd 426/12 oraz postanowienie SR w S. sygn. Ns 638/05 o stwierdzeniu praw do spadku po J. W. k -30 akt ). Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie C 151/02 Sąd Rejonowy w Sieradzu w sprawie z powództwa M. W., J. W. i Z. S. przeciwko Gminie Miastu S., Skarbowi Państwa – Staroście S. uzgodnił treść księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Sieradzu nr Kw [...] z rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, iż w dziale pierwszym: oznaczenie nieruchomości, łamie czwartym: opis i mapa w miejsce nr działki 175/4 wpisał dwie działki 175/5 i 175/6, a w dziale drugim: własność, łamie trzecim: właściciel wpisał co do działki 175/5 Z. S., córka K. i J. w 4/8 częściach, M. W., syn J. i M. w 3/8 częściach, J. W. syn M. i Z. w 1/8 części. Mapę sporządzoną przez biegłego geodetę Sąd uznał za integralną część orzeczenia. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2003 r. sygn. XIV Ca 252/03 Sąd Okręgowy w Łodzi, Ośrodek Zamiejscowy w Sieradzu oddalił apelacje obu pozwanych od tego rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnień powyższych wyroków, nieruchomość położoną w S. przy ul. A. o pow.1839 ha nabył przed II Wojną Światową K. L. (powodowie byli jego spadkobiercami). Od strony ulicy znajdował się dom mieszkalny, a z tyłu znajdowały się zabudowania fabryczne – wytwórni maszyn rolniczych – zakładu prowadzonego przez K. L.. W dniu 22 marca 1951 r. ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem, a następnie decyzją z 26 .11. 1958 r. Minister Oświaty stwierdził, że przedsiębiorstwo "Zakłady Mechaniczne i Odlewnia Żeliwa wł. K. L. w S." przeszło z dniem 8 marca 1958 r. na własność Skarbu Państwa. W 1976 r. naniesienia istniejące na działce zostały rozebrane i częściowo na tej działce wzniesiony został gmach Komitetu Wojewódzkiego PZPR. Następnie, po dołączeniu innych działek dla nieruchomości urządzona została KW, w której jako właściciel wpisany został Skarb Państwa na mocy ustawy z 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej PZPR.

Decyzjami z 23 lipca 1998 r. i 28 stycznia 1999 r. Ministrowie Gospodarki I Edukacji stwierdzili, że decyzja o zarządzie przymusowym i decyzja z 1958 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, ponadto Minister Edukacji Narodowej przyznając odszkodowanie stanowiące równowartość naniesień odmówił odszkodowania za utracony grunt uznając, że decyzja o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa nie odnosi się do działki gruntu przynależnej Spadkobiercom. Sądy powszechne obu instancji uznały zatem nie doszło do zmiany właściciela działki gruntu na podstawie wyżej wskazanych decyzji Na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji z 1958 r. nastąpiło tylko przejście naniesień i składników przedsiębiorstwa, a nie prawa własności działki. Z uzasadnienia wyroków wynika ponadto, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr 4 z dnia 10 stycznia 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody S. z dnia 29 stycznia 1997r. znak G.VII.7242/27-1/97 w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto S. własności nieruchomości ( oznaczonej nr działki 175/4 uregulowanej w [...]).( wyrok SR i SO z uzasadnieniem w aktach sprawy III SA/Łd 426/12 )

Decyzją z dnia [...] Starosta S. odmówił dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów m. S., obręb 17 polegającej na wpisaniu w rejestrze gruntów i budynków naniesień w postaci części budynku i pasażu na działce nr 175/5. Wskazał, że operat szacunkowy nie jest dokumentem prawnym stanowiącym podstawę do wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów, o którym mowa w § 46 rozporządzenia, natomiast budynki stanowiące siedzibę Urzędu Miasta S. zostały ujawnione w ewidencji gruntów na działce 175/3 na której znajduje się większa jego część.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przytaczając przepisy, które mają zastosowanie w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, nie wykazał w ewidencji gruntów i budynków w rejestrze oraz kartotece budynków w jednostce rejestrowej nr G .98 wszystkich danych dotyczących przedmiotowego budynku. Ponadto uznał, że organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta S. decyzją z dnia [...] odmówił dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów m. S. obręb 17 polegającej na wpisaniu w rejestrze gruntów i budynków naniesień części budynku i pasażu na działce nr 175/5 o pow. 0.1858 ha, która jest własnością A. G. – udział 8/16, M. W.– udział 1/16 i M. W. – udział 7/16.

Organ wyjaśnił, że nie można założyć dwóch lub więcej jednostek rejestrowych budynków dla jednego budynku, ponieważ byłoby to niezgodne z § 64 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który mówi, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, oprócz danych wymienionych w § 63 ust 1 są : oznaczenie księgi wieczystej lub innych dokumentów określających własność budynku, oznaczenie dokumentów określających inne prawa do budynku niż własność, nr jednostki rejestrowej budynków, do której przyporządkowany został budynek stanowiący część składową identyfikatora tej jednostki. Zdaniem organu I instancji jeden budynek może być przyporządkowany tylko jednej jednostce rejestrowej. Nie można wpisać części budynku do nowej jednostki rejestrowej budynków z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania. Równocześnie organ wyjaśnił, że przedmiotowe budynki zostały przypisane do działki nr 175/3, która jest własnością Gminy Miasta S.

Po rozpoznaniu odwołań A. G. i M. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] ponownie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ponownie wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6,7,8 k.p.a., a w szczególności art. 10 k.p.a. Jednocześnie WINGiK stwierdził, że organ I instancji, stosownie do § 63 ust. 1 pkt i pkt 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( DZ. U. z 2001 nr 38 poz. 454), winien w dokumentach dotyczących jednostki rejestrowej nr G.98, czyli rejestrze budynków, kartotece budynków arkuszu danych ewidencyjnych budynków, wpisać numery wszystkich działek, na których znajduje się przedmiotowy budynek tj. działki 175/3 i 175/5 oraz pole zabudowy w m² w poszczególnych działkach. Czynności powyższe nie skutkują założeniem kolejnej jednostki rejestrowej budynków, natomiast dotyczą wpisu powyższych danych w założonej jednostce rejestrowej nr G.98 dla ww. budynku.

Zawiadomieniem z dnia 12 października 2011 r. A. G., M. W. i M. W. zostali poinformowani, iż w dokumentach dotyczących jednostki rejestrowej nr G.98 czyli w rejestrze budynków ( zawiadomienie o zmianie 46/2011 z 11.10.2011 r. ), wpisano część budynku o powierzchni 259 m² na działce nr 175/5 i część budynku o pow. 238 m² na działce nr 175/6. Strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się ze zmianą w kartotece budynków oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem w terminie 7 dni.

W odpowiedzi na zawiadomienie M. W. w piśmie z dnia 20.10.2011 r. stwierdził, że proponowane zmiany nie znajdują uzasadnienia ani w stanie faktycznym ani przepisach prawa. Nie dokonano zmian w przedmiocie określenia stanu właścicieli i użytkowników budynku. Stwierdził, że gmina m. S. jest właścicielem jedynie przypadającej jej proporcjonalnie części, a w pozostałych jedynie użytkownikiem budynku, którego właściciele są ujawnieni w K.W. Nie istnieją dokumenty, że Gmina S. jest właścicielem części budynku znajdującego się na działce 175/5, której jest on współwłaścicielem. Podniósł także, że nie odpowiada prawdzie wskazana powierzchnia zabudowy 1108 m² i nie uzupełniono nowego stanu o wskazanie ilości lokali przypisanych do każdej z działek oraz ich powierzchni użytkowej.

Pismem z dnia 18 listopada 2011 r. Starosta S. zawiadomił strony dokonanej zmianie w jednostce rejestrowej nr 372 rejestru budynków. W kartotece budynków wpisano część budynku o powierzchni 259 m² na działce nr 175/5 jako przedmiot własności Skarbu Państwa na podstawie prawomocnej decyzji nr G.R.IV- 82240/3/90 z dnia 27 marca 1990 r.

W związku z powyższym zawiadomieniem M. W., działający również jako pełnomocnik brata M. W. wezwał do wskazania na jakiej podstawie wpisano Skarb Państwa jako właściciela naniesień na działce, która jest jego własnością. Wniósł o udostępnienie decyzji powołanej w zawiadomieniu.

Pełnomocnik A. G. na podstawie art. 48 w zw. z art. 47 § 1 k.c. oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03. 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wniósł o zmianę wpisu w jednostce rejestrowej nr 372 rejestru budynków poprzez ujawnienie w kartotece budynków A. G., M. W. i M. W. jako współwłaścicieli części budynku na działce nr 175/5., co dokumentuje załączony odpis z księgi wieczystej. Wskazywał, że zgodnie z treścią przywołanych przepisów K.c. budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem, także drzewa i krzewy, stanowią część składową tego gruntu i nie mogą być przedmiotem odrębnej własności. Nie zachodzi żadna okoliczność wyłączająca stosowanie zasady superficies solo cedit wyrażonej w art. 48 k.c.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. Starosta S. orzekł o wprowadzeniu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków informacji o wpisaniu na działce 175/5 części budynku i pasażu, które są własnością Skarbu Państwa. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 20 ust. 1 pkt 1 , art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. nr 193 z 2010 r., poz. 1287), § 11 ust. 1 i 2, § 63 ust. 1, § 64 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03. 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa działka nr 175/5 jest w rejestrze ewidencji gruntów wpisana jako własność A. G., M. W. i M. W. i jako użytek "Bi" ( inne tereny zabudowane) bez wpisu co do własności części budynku i pasażu. Zapisu tego dokonano na podstawie księgi wieczystej. Starosta S. powołał się na zalecenia organu odwoławczego aby dotychczasowy zapis w dokumentacji ewidencji gruntów dotyczącej przedmiotowej działki został uzupełniony i dokonany zgodnie z § 63 ust. 1 pkt 4 i pkt 8 rozporządzenia. Wskazał, że ponowna analiza zebranych dokumentów wskazuje, że część budynku i pasażu jest własnością Skarbu Państwa, co wynika z prawomocnej decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu zabudowanego z 27.03. 1990 r., w której orzeczono o nieodpłatnym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa budynków i urządzeń znajdujących się m.in. na tej działce. Przejęcie wykonane stosownym protokołem zdawczo-odbiorczym oznacza, zdaniem organu, że przedmiotowa cześć budynku i pasażu stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Po rozpatrzeniu odwołań A. G. i M. W. ŁWING i K utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty S. pod względem merytorycznym wydana została zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji przed wydaniem decyzji na podstawie dokumentacji będącej w jego posiadaniu ustalił stan faktyczny i prawny dotyczący części budynku o powierzchni 259 m² znajdującego się na działce 175/5, będącego własnością Skarbu Państwa. Zebrany materiał dowodowy został należycie i wyczerpująco rozpatrzony i oceniony.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że podstawą wpisania Skarbu Państwa, jako właściciela części budynku i pasażu na działce Ne 175/5, była decyzja o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu zabudowanego znak GR.IV-82240/3/90 z dnia 27 marca 1990 r., wydana przez Kierownika Urzędu Miasta Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, na podstawie której orzeczono o nieodpłatnym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa budynków i urządzeń, znajdujących się między innymi na tej działce. Brak natomiast obecnie podstaw do wpisania A. G., M. W. i M. W. jako współwłaścicieli części budynku i pasażu znajdujących się na ww. działce, ponieważ nie przedłożyli oni żadnego dokumentu potwierdzającego własność tej części budynku i pasażu. Organ powołał się na art. 22 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) stanowiący, że na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ustawy, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Stwierdził, że w przypadku dostarczenia przez strony innych dokumentów niż te, którymi dysponuje obecnie organ, dotyczących własności części budynku i pasażu, dokumenty te będą podstawą dokonania zmian w ewidencji. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, budynków i lokali. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Starosty S. jest tego ewidentnym przykładem, ponieważ wprowadza zmianę, która wynika z decyzji z 27 marca 1990 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu zabudowanego oraz nieodpłatnym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa budynków i urządzeń znajdujących się m.in. na tej działce. W związku z powyższym, przedmiotowa część budynku i pasażu stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Natomiast w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków znajduje się przepis § 24 ust. 2 pkt 1 umożliwiający wykazanie innego niż właściciel gruntów, właściciela budynków.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożyła A. G. reprezentowana przez pełnomocnika. Zarzuciła naruszenie: - art. 61 § 1 k.p.a w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na rozstrzygnięciu sprawy z przekroczeniem zakresu wyznaczonego przez żądanie zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie,

- § 12ust. 1 pkt 1,2,5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, poprzez ich pominięcie,

- niewłaściwe zastosowanie § 64 oraz § 24 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków,

- § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego pominięcie.

Wnosiła o uchylenie obu decyzji oraz nakazanie wprowadzenia w rejestrze ewidencji gruntów i budynków informacji o wpisaniu na działce 175/5 części budynku i pasażu oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto wskazała, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 9 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie poinformowania strony o dopuszczeniu dowodu z decyzji z dnia 27.03. 1990 r. i znaczeniu przypisanemu temu orzeczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że A. G. wnosiła o dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego działki 175/5 poprzez ujawnienie w ewidencji tejże działki naniesień istniejących na tej działce, tymczasem orzeczono także o wpisaniu prawa własności tychże naniesień, a więc Starosta S. rozpoznał sprawę wykraczając ponad treść żądania strony. Ponadto przedmiotowa czynność materialno-techniczna dotknięta jest wadą, gdyż dokonana została zanim zapadła, choćby nieostateczna, decyzja mogąca być podstawą jej dokonania. Nie sposób też przyjąć, że organ wszczął z urzędu postępowanie w zakresie ujawnienia prawa własności budynku i części pasażu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, gdyż na żadnym etapie postępowania nie zawiadomił o tym osób będących stronami. Wskazano także, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków, kiedy istnieje odrębna od gruntu własność budynków i urządzeń trwale z gruntem związanych. Decyzja, na którą powołał się organ nie może przełamać reguły wynikającej z art. 46 § 1 k.c., a Starosta S. informację o stanie prawnym naniesień winien oprzeć na prawomocnym wyroku uzgadniającym treść księgi wieczystej oraz treści wpisów w tej księdze, z których wynika, przy uwzględnieniu art. 46 § 1 k.c. w związku z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, że właścicielami naniesień są współwłaściciele gruntu. Pominięto też regulację § 10 ust. 2 rozporządzenia pozwalającą na wykazanie w ewidencji gruntów i budynków osób władających nieruchomością.

Odrębną skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. W. działający również jako pełnomocnik brata M. W. Skarga została wpisana do rep. SA pod sygnaturą III SA/Łd 426/12. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2012 r. sprawa została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą III SA/Łd 425/12 , toczącą się ze skargi A. G..

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

1/ naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreowanie stanu prawnego innego, niż ustalony w wyroku Sądu Rejonowego w Sieradzu sygn. I C 151/02 z 20.08.2003 r. zmienionym wyrokiem Sądu Okręgowego w Sieradzu sygn. XIV Ca 252/03 i oparcie się na decyzji, która w obrocie prawnym nie funkcjonuje,

2/naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art.7,9 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia sprawy w sposób nakazany przez te przepisy, a w szczególności dokonanie błędnej oceny decyzji z 27.03. 1990 r.

Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty S. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że wbrew wnioskowi, jako właściciela części budynku i pasażu, Starosta wpisał Skarb Państwa. Podkreślono, że decyzja, na której oparł się organ, nigdy nie została doręczona właścicielom nieruchomości. Ponadto, działka ta ani w dacie wydania decyzji z 27.03.1990 r., ani wcześniej nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a więc nie mogła być wydana decyzja o wygaśnięciu zarządu ani przejmowania części składowych na własność.

Do skargi załączono kserokopie wyroków sądowych wraz z uzasadnieniem oraz odpis KW.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 26 lipca 20012 r. pełnomocnicy skarżących popierali skargi. Pełnomocnik A. G. wyjaśnił, że w dniu 12 lipca 2012 r. Sąd Rejonowy w S. w sprawie o sygn. Ns 994/10 oddalił wniosek Skarbu Państwa – Starosty S. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Wcześniej sprawa o zasiedzenie nieruchomości toczyła się z wniosku Gminy S. i została prawomocnie zakończona taki samym rozstrzygnięciem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270) [dalej: p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, jeżeli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skargi należy uwzględnić, choć nie wszystkie argumenty w nich podniesione można podzielić.

W skargach poniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

W obu skargach podniesiony został zarzut rozstrzygnięcia sprawy z przekroczeniem zakresu wyznaczonego przez żądanie zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie. Zarzut ten jest w ocenie Sądu uzasadniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że składając wniosek, a następnie kolejne pisma do Starosty S., skarżący chcieli aby w ewidencji gruntów i budynków na działce nr 175/5, której są współwłaścicielami, dokonano aktualizacji operatu ewidencyjnego i wpisano naniesienia trwale związane z gruntem istniejące faktycznie na tej działce tj. część budynku biurowego i pasażu. W ich ocenie podstawą do takiego wpisu był odpis z księgi wieczystej nieruchomości dokumentujący, że są współwłaścicielami nieruchomości a zatem także tych naniesień, które są trwale z tym gruntem związane. Abstrahując w tym miejscu od zasadności tego żądania i prawidłowości jego udokumentowania stwierdzić należy, że organ ewidencyjny dokonując, w ramach postępowania wszczętego na skutek tego wniosku, wpisu do ewidencji gruntów i budynków w postaci wpisania na działce 175/5 naniesień, które są własnością Skarbu Państwa, przekroczył granice żądania zawartego we wniosku.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu ( wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r I SA 367/90 - ONSA 1990/2-3/47). Zatem o tym, jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania decyduje strona. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Jeżeli postępowanie jest wszczęte na wniosek strony, to organ ma obowiązek dokładnego ustalenia treści żądania i jest tym żądaniem związany w tym sensie, że wyznacza ono zakres postępowania, a także rozstrzygnięcia. Wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków informacji o wpisaniu na działce 175/5 części budynku biurowego i pasażu stanowiących własność Skarbu Państwa, nie rozstrzygało o żądaniu A. G. lecz stanowiło rozstrzygnięcie w innej sprawie. Trafnie zatem wskazuje pełnomocnik skarżącej, że decyzja Starosty S. z [...] wydana została bez wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisania do ewidencji gruntów i budynków rozstrzygnięcia wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Miasta Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 27 marca 1990 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu zabudowanego i bez zawiadomienia stron o wszczęciu tego postępowania. Doszło zatem do naruszenia art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Ponadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. I OSK 1169/11 "Postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia od niej odwołania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu.".

W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z załączonych do akt administracyjnych dokumentów, współwłaścicieli działki pismem z dnia 18 listopada 2011r. zawiadomiono o zmianie dokonanej w jednostce rejestrowej nr 372 rejestru budynków na podstawie prawomocnej decyzji z 27.03.1990r. i możliwości zapoznania się ze zmianą, czego nie można uznać za zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wpisania Skarbu Państwa jako właściciela części budynku i pasażu na działce stanowiącej własność skarżących.

Powyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania, uzasadniają uchylenie decyzji obu instancji, gdyż niewątpliwe miały wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.

Odnieść należy się także do podniesionych w obu skargach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Postawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027) ( dalej: ustawa) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454) ( dalej: rozporządzenie).

Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Nośnikiem tych informacji jest zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust 1a pkt 2 prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego i zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt. 1 ustawy tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, a w odniesieniu do budynków informacje dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych.

Informacje podmiotowe ( art. 20 ust. 2 ustawy) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innej osoby fizycznej lub prawnej, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części.

Jak stanowi art. 22 ust. 1-3 ustawy, ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 są obowiązane zgłaszać właściwemu starości wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Na żądanie starosty osoby te są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji. W art. 23 ustawa nakłada na właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne obowiązek przesyłania staroście odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia, lub sporządzenia aktu notarialnego.

Szczegółowo zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian regulują przepisy wydanego na podstawie ustawy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

§ 12 ust. 1 rozporządzenia określa, jakiego rodzaju dokumenty mogą stanowić postawę do uwidocznienia zmian praw osób i jednostek organizacyjnych /../, do gruntów, budynków i lokali. Zmiany te uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1/ wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2/prawomocnych orzeczeń sądowych, 3/ umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4/ ostatecznych decyzji administracyjnych, 5/ dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6/ umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, budynków i lokali. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Trafna jest wobec tego konstatacja organu, że brak jest obecnie podstaw do wpisania A. G., M. W. i M. W. jako współwłaścicieli części budynku i pasażu znajdujących się na ich działce, ponieważ nie przedłożyli oni żadnego dokumentu potwierdzającego własność tej części budynku i pasażu. Sama zaś zasada wynikająca z art. 47 § 1 i 48 k.c., że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem, a część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności, nie może stanowić podstawy do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków.

Równocześnie należy podzielić stanowisko skarżących, że nie było też podstaw prawnych, niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., do wpisania na działce 175/5 części budynku i pasażu jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności Skarbu Państwa. Z przepisów rozporządzenia a w szczególności treści § 44 pkt 2 wynika, że jedną z podstawowych zasad prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych ( § 45 ust. 1). Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek ( § 46 ust. 1).

W rozpatrywanej sprawie decyzją z 12.12.2011 r. Starosta S. uznając, że działa w granicach wniosku złożonego przez stronę wpisał na działce 175/5 stanowiącej współwłasność skarżących naniesienia trwale związane z gruntem w postaci części budynku biurowego i pasażu zamieszczając jednocześnie informację, że stanowią one własność Skarbu Państwa. Jako podstawę tego wpisu organ wskazał ostateczną decyzję administracyjną z 27 marca 1990 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu zabudowanego, której stroną nie byli skarżący ani ich poprzednicy prawni, tylko partia polityczna – SdRP i Skarb Państwa. Także stan prawny działki wynikający z dokumentów w dacie wydania tej decyzji był zupełnie odmienny od stanu prawnego tej działki po wyroku Sądu Rejonowego w Sieradzu i Sądu Okręgowego w Łodzi OZ w Sieradzu w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wbrew stanowisku organów obu instancji, okoliczność istnienia w obrocie prawnym decyzji wydawanej w czasie, gdy na mocy decyzji Ministra Oświaty z dnia 26 listopada 1958 r. jako właściciel nieruchomości, w skład której wchodziła obecna działka 175/5, figurował w dokumentach Skarb Państwa, nie uzasadnia w żadnym wypadku wpisania na podstawie tej decyzji do ewidencji gruntów i budynków prawa własności Skarbu Państwa do naniesień znajdujących się na działce stanowiącej współwłasność osób fizycznych. Decyzja taka nie może stanowić podstawy dokonania zmian w operacie, gdy prawomocnym wyrokiem sąd powszechny ustalił, że właścicielami przedmiotowej działki nieprzerwanie od początku XX wieku są osoby fizyczne (obecnie skarżący). Obowiązkiem starosty jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, a więc dokonywanie wpisów na bieżąco, z zachowaniem chronologii i z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Decyzja, na którą powołał się organ po prawomocnym wyroku w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie może już stanowić podstawy wpisu co do własności części budynku i pasażu znajdujących się na działce skarżących, z uwagi na treść prawomocnego wyroku ustalającego rzeczywisty stan prawny tej działki, w odniesieniu do podmiotów, którym przysługuje prawo własności do działki. Stanowisko to nie przesądza jednocześnie w żaden sposób kwestii własności tych naniesień i nie podważa przywołanej przez skarżących zasady superficies solo cedit Ewentualny spór o prawo własności budynku biurowego, wzniesionego częściowo na cudzym gruncie powinien zostać rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym lub w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Dopiero wówczas prawomocny wyrok lub akt notarialny będą mogły stanowić podstawę dokonania zmian w ewidencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wyrażany jest pogląd, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować. Organ może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W żadnym wypadku nie może takiego prawa ani ustanowić ani wyinterpretować, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie przyjmując, że na podstawie decyzji z 1990 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu może wpisać do ewidencji, że część budynku i pasażu na działce skarżących stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów ma obowiązek rejestracji stanów podmiotowych i przedmiotowych zmieniających się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne. Obowiązkiem organu jest odzwierciedlenie w rejestrze gruntów aktualnego, istniejącego w świetle określonych dokumentów i stanu prawnego nieruchomości.

Reasumując, decyzja Starosty S. i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji naruszyła art.20 ust. 2 pkt 1 ustawy wpisując Skarb Państwa jako właściciela części budynku i pasażu znajdujących się na działce skarżących mimo braku do tego podstaw prawnych. Narusza także. § 46 ust 2 pkt 1 w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia wprowadzając w ewidencji gruntów zmiany dotyczące właściciela na podstawie dokumentu, który po wyroku Sądu w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, przestał być aktualny, gdy chodzi o wymogi i potrzeby operatu ewidencji gruntów. Z powyżej wskazanych względów, a więc także z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego ( art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a.), uzasadnione jest uchylenie decyzji obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego wszczęte zostało na wniosek A. G., współwłaścicielki działki nr 175/5 wpisanej do ewidencji gruntów w związku z ujawnieniem jej prawa własności w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Księga wieczysta SR1S/00054664/9 dla nieruchomości obejmującej działkę 175/5 założona została w wyniku odłączenia tej części nieruchomości z księgi wieczystej nr 41559 po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Rejonowego w Sieradzu uzgadniającego treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Działka 175/5 została wówczas wydzielona z działki 175/4, a Sąd wpisał jako właścicieli nieruchomości następców prawnych K. L. i M. W. uznając, że nie doszło do przeniesienia własności działki na rzecz Państwa. Nie jest przy tym sporne, że skarżąca nie załączyła do swojego wniosku o aktualizację operatu żadnych dokumentów, powołując się tylko na treść księgi wieczystej nieruchomości, do której została wpisana. W tej sytuacji organ rozpatrując wniosek powinien ocenić, czy powoływany dokument stanowi wystarczającą podstawę prawną do dokonania wpisu o treści wnioskowanej przez stronę, ewentualnie rozważyć wezwanie strony do złożenia brakujących dokumentów i stosownie do przeprowadzonej oceny wydać decyzję w sprawie.

Odnosząc się do argumentu zawartego w skardze, że organy pominęły regulację zawartą w § 10 ust.2 rozporządzenia wyjaśnić należy, że ujawnienie w ewidencji gruntów władającego gruntem, na podstawie tego przepisu, znajdzie zastosowanie wtedy, gdy dotycząca go dokumentacja formalnoprawna nie pozwala na ustalenie osoby właściciela lub posiadającego inne prawo rzeczowe. Władającego ujawnia się zatem wtedy, gdy prawny status danego gruntu jest nieuregulowany, a jedyną relacją, jaką można stwierdzić pomiędzy osobą fizyczną lub jednostką organizacyjną, a tym gruntem jest relacja faktyczna polegająca na władaniu gruntem. Przepis ten nie może mieć więc zastosowania w rozpoznawanej sprawie bowiem prawo własności skarżących do działki 175/5 wynika jednoznacznie z odpisu z księgi wieczystej.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

R.A.