Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 654/21 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr 9001-2020-004299 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 23 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 654/214745/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. (dalej określanej jako Rolniczka lub Skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej określanego jako Dyrektor ARiMR lub organ) z 11 sierpnia 2021 r. nr 9001-2020-004299 w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kamiennej Górze nr 0007-2020-003691 z 16 czerwca 2020 r. i zasądził od Dyrektora na rzecz Skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd uznał bowiem, że organ wadliwie zinterpretował art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014, zaś ta wadliwa interpretacja mogła mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu, na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r,. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 z dnia z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE. L. z 2014r., Nr 227, str. 69), polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, które sprowadzało się do niezasadnego przyjęcia, iż skarżąca nie zgadzając się z wynikami kontroli na miejscu (w oparciu o które stwierdzana jest powierzchnia stanowiąca podstawę do obliczenia należnej płatności) nie mogła wykryć w zwykłych okolicznościach popełnionego przez organu błędu w zakresie powierzchni płatności uprawnionej do przyznania pomocy finansowej, podczas gdy w ocenie organu przyjąć należało, że skarżąca miała możliwość wykrycia błędu organu w zwykłych okolicznościach, o czym mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, gdyż za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada występujący z nim rolnik, a ponadto możność wykrycia błędu organu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 w/w rozporządzenia to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym beneficjent przy dołożeniu należytej staranności mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna. Skoro więc skarżąca deklarowała do przyznania płatności grunty niekwalifikujące się do przyznania pomocy finansowej a ponadto została o tym fakcie poinformowana poprzez doręczenie jej raportu z kontroli na miejscu, to błąd organu polegający na wypłaceniu części płatności, jako nienależnej mógł być przez nią wykryty w zwykłych okolicznościach, o czym mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 809/2014.

W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej przytoczono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną nieprofesjonalny pełnomocnik Skarżącej wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podkreślić należy na wstępie, że skarżący kasacyjnie organ nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędnego ustalenia stanu faktycznego. Koncentrując się na zarzucie naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, zdaniem skarżącego organu, Sąd pierwszej instancji błędnie podważył stanowisko organów, że błąd organów w przyznaniu i wypłacie Skarżącej płatności nie mógł zostać wykryty przez nią w zwykłych okolicznościach.

Tak sformułowany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W orzecznictwie wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik – przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (wyroki NSA z 22 listopada 2018 r., I GSK 2071/18, z 18 grudnia 2020 r., I GSK 1191/20). Podkreśla się także, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek – płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (wyroki NSA z 15 czerwca 2011 r., II GSK 594/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r., II GSK 315/13, z 22 września 2023 r., I GSK 1315/22).

W sprawie nie było, wobec przyznania tej okoliczności przez organ i nie jest kwestionowane także w skardze kasacyjnej, że dokonanie płatności na rzecz Rolniczki nastąpiło wskutek samodzielnego błędu organu. Istota sporu wymagała zatem ustaleń i oceny czy spełniona została druga z przesłanek tzn. czy ów popełniony przez organ błąd Rolniczka mogła wykryć w zwykłych okolicznościach. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna.

Z niezakwestionowanego przez skarżący kasacyjnie organ stanu faktycznego wynika, że Rolniczka w terminie złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Zadeklarowała do płatności powierzchnię 95,68 ha. Pierwszą decyzję w sprawie organ pierwszej instancji wydał 27 kwietnia 2020 r. Przyznał płatność w wysokości 61.354,33 zł do powierzchni 82,96 ha. Wykluczył z płatności 12, 72 ha. Płatność została dokonana w dwóch transzach. Zaliczkę wypłacono 14 listopada 2019 r., zaś płatność końcową, po wydaniu decyzji, 12 maja 2020 r. Rolniczka od decyzji wniosła odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Dyrektor ARiMR decyzją z 20 sierpnia 2020 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując jednocześnie ponowne przeanalizowanie wielkości powierzchni kwalifikującej się do płatności i prawidłowe uzasadnienie tej wielkości oraz przyczyn wykluczenia powierzchni działek z płatności. Zaznaczył, że uchylona decyzja nie zawierała wskazania, które części działek kwestionowanych przez organ i z jakiego powodu zostały wykluczone z płatności. Kolejną decyzją z 22 września 2020 r. organ pierwszej instancji przyznał Rolniczce płatności w wysokości 59.351,26 zł, wykluczając z płatności powierzchnię 14,06 ha. Przy rozstrzyganiu sprawy wziął pod uwagę wyniki z kontr4oli w terenie przeprowadzonej w kwietniu 2019 r. a dotyczącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok. Dyrektor ARiMR decyzją z 14 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Różnica między płatnością na rok 2019 faktycznie wypłaconą na podstawie pierwszej decyzji z 27 kwietnia 2020 r. a kwotą ostatecznie przyznaną wyniosła 1558,61 zł. W odniesieniu do tej różnicy organy wszczęły postępowanie o zwrot nienależnej płatności bezpośredniej. W ocenie Dyrektora ARiMR, w sprawie nie doszło do łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji nr 809/2014, a tym samym brak było podstaw do odstąpienia od ciążącego na Rolniczce obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności we wskazanej kwocie. Jakkolwiek wypłata płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 rok na rzecz Rolniczki w nadmiernej wysokości nastąpiła na skutek omyłki organu, to jednak w ocenie tego organu, błąd w tym zakresie mógł zostać przez nią wykryty w zwykłych okolicznościach, ponieważ występując o płatności na 2019 r. zawyżyła ona zadeklarowaną powierzchnię, mając świadomość nieprawidłowego oświadczenia w tym zakresie. Argument ten powtórzył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie sposób bowiem uznać, iż deklarując ponad 12 — 14 ha gruntów - nieużytków nie wiedziała o powyższej okoliczności, a ponadto nie mogła tego wykryć w zwykłych okolicznościach sprawy.

Z kolei Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wypłata nienależnej płatności na rzecz Rolniczki spowodowana została błędem organu. Organ II instancji prawidłowo wywiódł, że skoro wyniki kontroli z kwietnia 2019 r. (oraz odpowiadająca tym wynikom ortfofotomapa z czerwca 2019) były w dyspozycji organu I instancji, to trzeba przyjąć, że poprawne wartości MKO były Kierownikowi BP ARiMR znane przy wydawaniu decyzji z 27 kwietnia 2020 r., dotyczącej przyznania Rolniczce płatności za 2019 r., Na podstawie tej decyzji została wypłacona płatność w zawyżonej wysokości. W konkluzji uznał, że została spełniona pierwsza przesłanka z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji 809/2014 tj. organ popełnił błąd i to błąd dotyczący elementów stanu faktycznego.

Przyjął także, że skoro Rolniczka nie zgadzała się z wynikami kontroli na miejscu dotyczącej roku 2018, a następnie składała skargę do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, w których organ traktuje te wyniki z kontroli jako zasadniczy dowód w sprawie, to nie można mówić o możliwości dostrzeżenia przez nią popełnionego przez organ błędu w zakresie tej powierzchni.

W odniesieniu do tego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W skardze kasacyjnej w istocie nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni przepisu wymienionego w treści zarzutu. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił własnego rozumienia przepisu i nie skonfrontował go z wykładnią dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje, że skarżący kasacyjnie organ nie tyle kwestionuje wykładnię art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, co podnosi błąd subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod normę art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014. Przemawia za takim odczytaniem zarzutu jego uzasadnienie, w którym skarżący kasacyjnie polemizuje z ocena ustalonych w sprawie przez Sąd pierwszej instancji faktów, lecz nie z samymi faktami. Przy czym Dyrektor ARiMR zarzutem naruszenia prawa procesowego nie podważył ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego przyjętych przez Sąd pierwszej instancji. Z drugiej strony uzasadniając zarzut wdał się w polemikę z oceną faktów dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, a w szczególności z wnioskiem Sądu, że skarżąca nie "mogła z łatwością zauważyć błędu organu popełniony na jej korzyść, skoro, realizując przysługujące jej prawo do kwestionowania decyzji administracyjnych oraz prawo do sądu, nie zgadzała się ona z przedmiotowymi wynikami kontroli i uznawała je za nierzetelne. Zwłaszcza, że powierzchnia działek stwierdzona w roku 2018 została ustalona na 81 ha, a w roku 2019 pierwotnie na 82,96 ha, a następnie na 81 ha i to biorąc pod uwagę, że organ przez cały czas dysponował tym samym dokumentem (wyniki kontroli terenowej z kwietnia 2019 r.). Przy tak różnych ustaleniach co do powierzchni stwierdzonej, tym bardziej trudno przyjąć w sposób bezsprzeczny i jednoznaczny, że strona – Rolniczka, mogłaby sama i to z łatwością zauważyć błąd organu."

Niewątpliwie kwestia ustalenia "zwykłych okoliczności", w których rolnik może dostrzec błąd organu należy do sfery faktów. Zaś zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych. W konsekwencji ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji są wiążą Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak już wskazano, niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd pierwszej instancji w przyjętym przez niego stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do wniosku, że błąd popełniony przez organ nie mógł być wykryty przez Rolniczkę w zwykłych okolicznościach sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędu subsumcji skarżący kasacyjnie organ nie wykazał. Innymi słowy, skoro Dyrektor ARiMR w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionował skutecznie wykładni przepisu prawa materialnego wskazanego w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważył też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji nie doparzył się naruszenia prawa, a w konsekwencji podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego skargę kasacyjną, jako pozbawioną podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.