Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Go 100/25 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Go 100/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] z dnia 17 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I), stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), a także zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 lutego 2025 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "wnioskodawca", "skarżący", "Stowarzyszenie") zwróciło się do Burmistrza [...] (dalej: "organ") o udostępnienie, na podany adres e-mail, informacji publicznej w zakresie "kopii wszystkich decyzji budowlanych wydanych przez Urząd Miejski w [...] w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia rozpatrzenia niniejszego wniosku, tj. 17 lutego 2025 r., w szczególności: 1) decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o warunkach zabudowy, 3) decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, decyzji środowiskowych związanych z inwestycjami budowlanymi, innych decyzji administracyjnych dotyczących procesu budowlanego, wydanych w ww. okresie".

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz [...] poinformował wnioskujące Stowarzyszenie, iż: 1) w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 17 lutego 2025 r. w Urzędzie Miejskim w [...] nie zostały wydane przez Burmistrza [...] żadne decyzje: o pozwoleniu na budowę, o pozwoleniu na rozbiórkę, inne decyzje administracyjne dotyczące procesu budowlanego, 2) udostępnienie wnioskowanych informacji dotyczących decyzji środowiskowych związanych z inwestycjami budowlanymi zostało udzielone odrębnym pismem, 3) termin do udostępnienia informacji w zakresie decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ww. okresie został natomiast przedłużony do 14 kwietnia 2025 r., gdyż wnioskowana informacja wymaga zgromadzenia bardzo dużej ilości dokumentów, zeskanowania ich oraz zanonimizowania, a także celem zapobieżenia zakłóceniu funkcjonowania stanowiska pracy pracownika odpowiedzialnego za udzielenie wnioskowanej informacji.

Pismem z dnia 9 marca 2025 r. Stowarzyszenie wezwało organ do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak [...] Burmistrz [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej.

Po wniesieniu przez Stowarzyszenie odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, pismem z dnia 12 czerwca 2025 r. Burmistrz [...], po analizie żądania wnioskodawcy podał, iż w sprawie możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej, co w świetle art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej: "u.d.i.p.") uzasadnia zastosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie go w formie papierowej z podpisem własnoręcznym lub elektronicznej opatrzonej podpisem elektronicznym, zaufanym albo podpisem osobistym, a także oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów potwierdzających umocowanie do reprezentowania strony wykazujących, iż osoba podpisująca wniosek była do tego uprawniona w chwili dokonywania czynności, albo przez podpisanie wniosku przez osobę (osoby) do tego uprawnioną – w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Pismem z dnia 25 czerwca 2025 r. Stowarzyszenie uzupełniło wniosek poprzez potwierdzenie danych kontaktowych oraz przekazanie regulaminu Stowarzyszenia, zaświadczenia o wpisaniu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, protokołu z wyboru członków zarządu wraz z uchwałą o wyborze zarządu oraz upoważnienia do reprezentowania Stowarzyszenia.

Pismem z dnia 2 lipca 2025 r. Burmistrz [...] na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a.") zawiadomił Stowarzyszenie o pozostawieniu wniosku z dnia 17 lutego 2025 r. bez rozpoznania, albowiem w ocenie organu uzupełnienie wniosku, które wpłynęło 25 czerwca 2025 r., nie zawiera wszystkich wymaganych braków formalnych określonych w wezwaniu o uzupełnienie wniosku z dnia 12 czerwca 2025 r.

Pismem z dnia 8 lipca 2025 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niesporne pozostaje, że Burmistrz [...] jest organem administracji publicznej wykonującym zadania publiczne, a tym samym jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kwestie dotyczące decyzji administracyjnych wydawanych przez organy władzy publicznej co do zasady należą zaś do zakresu przedmiotowego informacji publicznej.

Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że pismo organu z dnia 2 lipca 2025 r. skierowane do strony wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej nie mogło zostać uznane za prawidłowe, gdyż nie wynika z niego, w jakim zakresie braki formalne wniosku skarżącego Stowarzyszenia pozostały nieuzupełnione, a jednocześnie w jakiej części wniosek z dnia 17 lutego 2025 r. został pozostawiony bez rozpoznania (w całości czy też jedynie częściowo).

Sąd I instancji zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 17 lutego 2025 r. przy czym organ, o ile dostrzegł nieuzupełnienie braków formalnych wniosku, powinien wskazać nie tylko, jaki konkretnie brak spośród wymienionych w wezwaniu z dnia 12 czerwca 2025 r. pozostał nieuzupełniony, ale również w jakim zakresie kilkupunktowy wniosek skarżącego Stowarzyszenia został pozostawiony bez rozpoznania.

W rozpatrywanej sprawie stwierdzona przez Sąd bezczynność wynikała przede wszystkim z dokonanej przez organ błędnej wykładni prawa. W tej sytuacji nie było podstaw do przyjęcia, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."):

1) rażące naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, iż poinformowanie wnioskodawcy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie może ograniczyć się do samego stwierdzenia faktu pozostawienia złożonego uprzednio wniosku bez rozpoznania, podczas gdy z literalnego brzmienia ww. przepisu nie wynika taka powinność na organ nałożona, mając także na względzie fakt tego rodzaju, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest oczywistym następstwem nieuzupełnienia przez wnioskodawcę braków wyszczególnionych przez organ w wezwaniu skierowanym do strony postępowania, treścią którego wyszczególniono enumeratywnie wszelkie braki konieczne do uzupełnienia w - wyznaczonym przez organ - terminie, co prowadzi do bezspornego wniosku, iż wnoszący (wnioskodawca) powinien zostać jedynie wezwany do usunięcia stwierdzonych braków, wraz ze stosownym pouczeniem, co w sprawie niniejszej zostało w pełni (przez skarżącego kasacyjnie) wykonane;

2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnie dokonanej uprzednio subsumpcji, podczas gdy z istoty sprawy, a przede wszystkim właściwego zastosowania instytucji z art. 64 § 2 k.p.a., w tym należytego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia stwierdzonych braków formalnych w przepisanym terminie, nie zachodziła podstawa do stwierdzenia bezczynności Burmistrza [...] oraz zobowiązania skarżącego kasacyjnie do rozpoznania wniosku z dnia 17 lutego 2025 roku w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

3) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych na łamach odpowiedzi na skargę, podczas gdy obowiązkiem Sądu jest konieczność odniesienia się do wszystkich stanowisk stron, jak i kwestii prawnych wynikających z tychże wyjaśnień, czy też oświadczeń podniesionych (zgłoszonych) przez Skarżącego kasacyjnie na łamach stanowiska procesowego w formie odpowiedzi na skargę, czego Sądu i instancji nie dokonał, a co uzasadnia eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na zasadzie art. 179a p.p.s.a.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 18 maja 2026 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zgłosiło swój udział w postępowaniu i wniosło o uwzględnienie wniesionej skargi oraz doręczanie pism za pośrednictwem serwisu ePUAP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarzuty 1-3 zostaną rozpoznane łącznie. Zarzuty te są nieuzasadnione.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera autonomicznie uregulowany sposób procedowania w przypadku żądania udostępnienia informacji publicznej, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego do tego postępowa stosuje się jedynie w przypadkach wskazanych w tej ustawie. Rozwiązania prawne Kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu znajdują odpowiednie zastosowanie zatem jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, co wynika wprost z art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4287/18; wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 525/18 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym w drodze zastosowania rozumowania a contrario należy przyjąć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, odsyłając do przepisów tego Kodeksu jedynie w tym zakresie, wyłącza jego stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji oraz do innych sposobów rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej niż wydanie decyzji odmownej.

Brak formalny pisma inicjującego postępowanie w rozumieniu przepisów art. 64 § 1 i 2 k.p.a. to niewskazanie adresu wnoszącego, brak podpisu lub inne braki w zakresie wymaganej prawem treści pisma skutkujące niemożnością nadania mu dalszego biegu. Braki formalne uniemożliwiają zatem poznanie osoby wnioskodawcy lub stanowiska wnioskodawcy. Prawidłowy tok postępowania wynikający z przepisów u.d.i.p. nakazywał organowi wydanie w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. decyzji odmownej, jeśli doszedłby on do przekonania, że strona nie wskazała interesu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pisma winno było wskazywać swoją podstawę formalnoprawną określoną w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., zawierać wyraźnie sformułowane żądanie usunięcia skonkretyzowanego braku formalnego oraz pouczenie o skutkach prawnych jego niewykonania w zakreślonym terminie. Winno ono być sporządzone w danej sprawie. Brak dopełnienia wymogów uprawniał Sąd pierwszej instancji do odmowy potraktowania tego pisma jako wywołującego skutki prawne, o których mowa w art. 64 § 1 i 2 k.p.a.

W związku z tym, że nie została wydana decyzja administracyjna, a organ bez podstawy kompetencyjnej zastosował przepis art. 64 § 2 k.p.a. słusznie Sąd I instancji uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Z tych względów zarzuty 1-3 są nieuzasadnione.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego szczegółowo w pisemnym uzasadnieniu i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy prawne podjętego rozstrzygnięcia. Sąd ten nie ma obowiązku szczegółowego odnoszenia się do każdego zarzutu wyrażonego w stanowiskach stron. Jego obowiązkiem jest rozpoznanie istoty sprawy, co bez wątpienia Sąd pierwszej instancji uczynił Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną prawną dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.