I OSK 200/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2025-02-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 912/24	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1752; art. 7d pkt 1 lit a, art. 20 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1034; § 63 ust. 1; Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1225; § 3 pkt 4; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 6; art. 1 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 217 i 218; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 912/24 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 15 maja 2024 r., nr SKO.I/427/65/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 912/24 oddalił skargę M.P. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 15 maja 2024 r. nr SKO.I/427/65/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem o funkcji usługowo-mieszkalnej oraz oficyną, położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt a) c) [powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c – przyp. NSA] Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 6, dalej: ustawa o przekształceniu) w zw. z art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.) przez:

a/ przyjęcie, iż przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, określone w art. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. zależne jest od okoliczności występujących w innej dacie niż 1 stycznia 2019 r., zatem wystąpienie przesłanek negatywnych przed 1 stycznia 2019 r. uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia,

b/dowolne przyjęcie niespełnienia na dzień 1 stycznia 2019 r. przesłanki nadwyżki lokali mieszkalnych nad lokalami użytkowymi w budynku wybudowanym na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste,

c/ błędne zastosowanie zasady wynikającej z art. 218 k.p.a. przez oparcie orzeczenia na materiale dowodowym nie pozwalającym na obalenie istniejących na 1 stycznia 2019 r. przesłanek do wydania zaświadczenia, które to naruszenie miało istotne znaczenie dla rozpoznania skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący występując o potwierdzenie swoich praw, z wnioskiem o wydanie zaświadczenia złożył dokumenty urzędowe pochodzące od Prezydenta Bielska-Białej, określające status nieruchomości na 1 stycznia 2019 r. Dowody złożone przez skarżącego są jedynymi dowodami określającymi status nieruchomości na określony ustawą dzień, to jest status nieruchomości budynkowej jako budynku mieszkalnego. Dlatego powołanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności, które nie miały miejsca na dzień 1 stycznia 2019 r. jako okoliczności uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia, stanowi o wadliwej wykładni art. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. Co więcej, założenie, iż nie można ustalić proporcji lokali, zawodzi i nie ma znaczenia dla sprawy, skoro z niepodważalnych dokumentów pochodzących od Prezydenta Bielska-Białej wynika, iż budynek jest mieszkalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny mylnie przyjął, że ograniczenia w postępowaniu dowodowym wynikające z art. 218 k.p.a. mogą i prowadzą do negowania niepodważalnych okoliczności wynikających z dokumentów urzędowych — rejestrów i zaświadczeń. Jakkolwiek okoliczności przywołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny takie jak cel oddania w użytkowanie wieczyste, czy ustalenie wysokości opłaty rocznej mogą nasuwać wątpliwości co do statusu nieruchomości, to właśnie art. 218 k.p.a. nie pozwala na obalenie statusu wynikającego z zaświadczeń wydanych przez Prezydenta Bielska-Białej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Argumentacja skargi kasacyjnej oparta jest na fakcie przedłożenia przez skarżącego, wraz z wnioskiem, zaświadczenia Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 29 grudnia 2023 r. w którym stwierdzono, że na dzień 1 stycznia 2019 r. budynek znajdujący się na przedmiotowej działce był ujawniony w ewidencji budynków jako budynek mieszkalny, oznaczony symbolem 110 wedle KŚT (klasyfikacji środków trwałych). Wobec mieszkalnego charakteru budynku ujawnionego w ewidencji, skarżący stoi na stanowisku, że dane z ewidencji gruntów i budynków są wystarczający dowodem na rodzaj zabudowy, a tym samym spełnienie przesłanki przekształcenia.

Skoro dowodem i podstawą żądania potwierdzenia skutku przekształcenia jest zaświadczenie z 29 grudnia 2023 r. wydane na podstawie art. 217 i 218 k.p.a. w zw. z art. 7d pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm., dalej: p.g.i.k.), zasadne jest rozważenie, jaki stan potwierdzają dane ewidencji. W tym celu należy odwołać się do obowiązującego w dacie, na jaką wystawiono zaświadczenie, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm., dalej: rozporządzenie). Dane ewidencyjne dotyczące budynku wyszczególnione zostały w § 63 ust. 1 rozporządzenia, w punktach od 1-27. Katalog ten jest bardzo obszerny i obejmuje cały szereg danych, którymi są:

1) identyfikator budynku o którym mowa w ust. 16-22 załącznika nr 1 do rozporządzenia;

2) status budynku określający, że:

a) budowa budynku została zakończona w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub rozpoczęte zostało jego faktyczne użytkowanie,

b) budynek jest w trakcie budowy,

c) budynek do rozbiórki,

d) budynek jest przedmiotem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale jego budowa nie została rozpoczęta;

3) numeryczny opis konturu budynku;

4) rodzaj budynku według KŚT;

5) klasa budynku według PKOB;

6) główna funkcja budynku oraz inne funkcje budynku;

7) wartość budynku, jeżeli zostanie ustalona;

8) data zakończenia budowy, a w przypadku przebudowy budynku - również data tej przebudowy;

9) stopień pewności ustalenia dat, o których mowa w pkt 8;

10) informacja o materiale, z którego zbudowane są zewnętrzne ściany budynku;

11) informacja o zakresie przebudowy budynku;

12) liczba kondygnacji nadziemnych i podziemnych budynku;

13) pole powierzchni zabudowy budynku;

14) pole powierzchni użytkowej budynku ustalone na podstawie:

a) obmiarów,

b) informacji zawartych w projekcie budowlanym;

15) łączne pole powierzchni użytkowej:

a) lokali stanowiących odrębne nieruchomości,

b) lokali niewyodrębnionych,

c) pomieszczeń przynależnych do lokali;

16) liczba ujawnionych w ewidencji samodzielnych lokali;

17) numer w rejestrze zabytków, jeżeli budynek jest wpisany do tego rejestru;

18) adres budynku, na który składają się:

a) miejscowość i identyfikator TERYT miejscowości,

b) dzielnica,

c) ulica i identyfikator TERYT ulicy,

d) numer porządkowy, jeżeli został nadany budynkowi;

19) identyfikatory działek ewidencyjnych, na których położony jest budynek;

20) informacja, czy budynek został oddany do użytkowania w całości lub w części;

21) oznaczenie części budynku oddanej do użytkowania;

22) data oddania do użytkowania budynku lub części budynku;

23) liczba mieszkań według dokumentacji budowy w budynku mieszkalnym:

a) 1-izbowych,

b) 2-izbowych,

c) 3-izbowych,

d) 4-izbowych,

e) 5-izbowych,

f) 6-izbowych,

g) 7-izbowych,

h) 8-izbowych,

i) 9-izbowych,

j) 10-izbowych,

k) składających się z więcej niż 10 izb;

24) łączna liczba izb w budynku mieszkalnym;

25) data rozbiórki:

a) całego budynku,

b) części budynku;

26) przyczyna rozbiórki budynku lub jego części;

27) informacja o wyposażeniu w wewnątrzbudynkową infrastrukturę techniczną przystosowaną do szybkich łączy (budynek gotowy na szybki Internet).

Natomiast przepis § 63 ust. 1f rozporządzenia stanowi, że w przypadku braku pełnego zbioru danych, o których mowa w ust. 1, do czasu ich uzupełnienia budynek może być ujawniony w ewidencji za pomocą niepełnego zbioru danych, zawierającego co najmniej:

1) identyfikator budynku;

2) status budynku;

3) geometryczny opis konturu budynku lub - w razie braku danych niezbędnych do sporządzenia tego opisu - dane określające w układzie 2000 położenie środka geometrycznego budynku;

4) rodzaj budynku według KŚT;

5) klasę budynku według PKOB;

6) główną funkcję budynku.

Zaświadczenie wydane skarżącemu zawiera ograniczony zakres danych: identyfikator budynku, oznaczenie działki, na której jest położony, adres budynku, status (wybudowany), powierzchnię zabudowy (410 m2), rok zakończenia budowy ([...]), liczbę kondygnacji pod i nadziemnych (4/1), numer rejestru zabytków ([...]), materiał ścian zewnętrznych (mur) oraz rodzaj wg KST (budynki mieszkalne -110). Wydane zaświadczenie w szczególności nie określa zatem głównej funkcji budynku czy liczby mieszkań, podany został jedynie rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych.

Klasyfikacja Środków Trwałych jest standardem klasyfikacyjnym, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1799 z późn. zm.). Na podstawie art. 40 ust. 2 tej ustawy wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. poz. 1864). Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia, budynki stanowią grupę środków trwałych oznaczonych cyfrą 1. Grupy środków trwałych dzielą się na drugim szczeblu podziału klasyfikacyjnego na podgrupy, którym nadane zostały symbole dwucyfrowe. Wprowadzono też trzeci szczebel podziału klasyfikacyjnego środków trwałych, rodzaje, któremu nadano symbole trzycyfrowe. Podziały występujące w grupie 1 i 2 (obiekty inżynierii lądowej i wodnej) opracowane zostały na podstawie usystematyzowanego wykazu obiektów budowlanych Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. poz. 1316 z późn. zm.) i Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz. U. poz. 1676). W związku z tym, obiektom objętym tymi grupami przypisano także odpowiednie symbole PKOB i PKWiU 2015.

Zgodnie ze schematem klasyfikacji grupa 1 obejmuje w szczególności budynki. O zaliczeniu budynku (lokalu) do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie oraz związana z tym konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób użytkowania, który w praktyce bywa czasem niezgodny z przeznaczeniem. O zmianie pierwotnego przeznaczenia na stałe, decyduje każdorazowo wykonanie odpowiednich robót budowlano-adaptacyjnych.

Oznaczenie 110 dotyczy budynków mieszkalnych, rodzaj ten obejmuje budynki, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych, takie jak:

- budynki jednorodzinne (wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej, szeregowej albo grupowej posiadające własne wejście z poziomu gruntu),

- budynki o dwóch mieszkaniach (wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej, szeregowej albo grupowej o dwóch mieszkaniach),

- budynki o trzech i więcej mieszkaniach,

- domy opieki społecznej (bez opieki medycznej), hotele robotnicze, domy dziecka, internaty i bursy szkolne, domy studenckie, placówki opiekuńczo-wychowawcze, domy dla bezdomnych, budynki zbiorowego zamieszkania dla ludzi starszych, studentów, dzieci i innych grup społecznych,

- budynki mieszkalne na terenie koszar, zakładów karnych i poprawczych, aresztów śledczych,

- budynki rezydencji prezydenckich i biskupich.

Rodzaj ten nie obejmuje:

- budynków szpitali, klinik i innych budynków w zakresie opieki zdrowotnej, sklasyfikowanych w rodzaju 106,

- hoteli i podobnych budynków krótkotrwałego zakwaterowania, sklasyfikowanych w rodzaju 109,

- budynków niemieszkalnych na terenie koszar, zakładów karnych i poprawczych, aresztów śledczych, sklasyfikowanych w rodzaju 109.

Przedstawiona charakterystyka budynku mieszkalnego według KŚT w szczególności wskazuje, że obejmuje ona szeroki zakres obiektów, w tym np. hotele robotnicze, domy studenckie, placówki opiekuńczo-wychowawcze, budynki mieszkalne na terenie koszar, zakładów karnych i poprawczych, aresztów śledczych czy domy dla bezdomnych. Przyjmuje także kryterium powierzchni użytkowej, budynkiem mieszkalnym jest budynek, w którym co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do wskazanych celów mieszkalnych.

Natomiast ustawa o przekształceniu w art. 1 ust. 1 i 2 przewiduje przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, przez co należy rozumieć nieruchomości zabudowane budynkami jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu dotyczy zatem nie wszystkich budynków mieszkalnych objętych oznaczeniem 110 według KŚT, ale wyłącznie mieszkalnych wielorodzinnych. Jeżeli zaś w takim budynku wielorodzinnym znajdują się inne lokale, niż mieszkalne, ustawa przyjmuje kryterium proporcji liczby lokali mieszkalnych do niemieszkalnych, a nie kryterium proporcji powierzchni użytkowej, jak w przypadku KŚT. Już z tego powodu powołanie się wyłącznie na oznaczenie budynku w oparciu o KŚT symbolem 110 nie jest wystarczające do uznania, że przedmiotowy budynek w dacie przekształcenia był budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, o jakim mowa w ustawie o przekształceniu.

Ustawa o przekształceniu nie odsyła do rozumienia budynku mieszkalnego wedle KŚT, ani się nie posługuje ogólną kategorią budynku mieszkalnego. Ustawa za grunty zabudowane na cele mieszkaniowe uznaje nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi. Są to kategorie prawne, budynki mające służyć takim celom powinny cechować się określonymi parametrami. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki różnego przeznaczenia regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) i z tego powodu zasadne jest odwołanie się do przyjętych w nim rodzajów budynków. Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia, budynki mieszkalne wielorodzinne i budynki mieszkalne jednorodzinne tworzą kategorię budynków mieszkalnych. Nie należą natomiast do niej inne rodzaje budynków, w tym budynki zamieszania zbiorowego, przez które zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.

Jak wynika z porównania przedstawionych regulacji, zakresy pojęcia "budynek mieszkalny" wedle KŚT i "budynek mieszkalny" wedle warunków technicznych nie są tożsame. Skoro ustawa o przekształceniu odwołuje się do pojęcie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, to zasadne i konieczne jest uwzględnienie cech, jakim taki budynek powinien odpowiadać. Z art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu wynika, że co najmniej połowę liczby lokali powinny w nim stanowić lokale mieszkalne. Przedłożone przez skarżącego zaświadczenie nie potwierdza ani liczby mieszkań w budynku mieszkalnym, ani łącznej liczby izb, ani głównej funkcji budynku, ani innych jego funkcji. Z podanych powyżej względów, zaświadczenie potwierdzające, że w ewidencji budynek dla potrzeb klasyfikacji środków trwałych oznaczony jest jako mieszkalny, nie jest jednoznaczne z zaświadczeniem, że w dacie przekształcenia prawa, na nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego znajdował się budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowiły lokale mieszkalne.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu i art. 218 § 2 k.p.a. wobec powyższego nie znajduje potwierdzenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.