Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po zapoznaniu się z odwołaniem G. L. reprezentowanego przez adw. [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] października 2019 r. - umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że [...] lutego 2019 r. PINB z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na cele budynku produkcyjnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] i przeprowadził czynności kontrolne.

Postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2019 r. organ powiatowy wstrzymał użytkowanie ww. budynku oraz nałożył na właściciela [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie powiatowym, w określonym terminie dokumentów wskazanych dyspozycją art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 Pr. bud.

Z uwagi na niewywiązanie zobowiązanej się z nałożonego obowiązku PINB kierując się dyspozycją art. 71a ust. 4 Pr. bud. nałożył na właściciela [...] obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję budynku gospodarczo - garażowego. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył m.in. [...] reprezentowany przez adw. [...], które uzupełniono w piśmie z dnia 6 listopada 2019 r.

[...]WINB wyjaśnił, że organ II instancji zobowiązany jest przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania przeprowadzić postępowanie wstępne, podczas którego bada m.in. czy zostało ono złożone w ustawowo przewidzianym dla tej czynności terminie oraz czy odwołanie wniósł podmiot do tego uprawniony. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania, które zostało złożone przez osobę niebędącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. legitymację do wniesienia środka zaskarżenia - odwołania i zażalenia ma wyłącznie strona, czyli podmiot, który posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Organ wyjaśnił pojęcie strony na gruncie art. 28 K.p.a. i interesu prawnego. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest badać interes prawny uczestników postępowania administracyjnego na każdym jego etapie. W przekonaniu [...]WINB skarżący nie posiada interesu prawnego, a tym samym legitymacji do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy PINB [...] lutego 2019 r. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku gospodarczo - garażowego na cele budynku produkcyjnego. Procedura legalizacyjna dotycząca samowolnej zmiany użytkowania obiektu uregulowana została w art. 71 oraz 71 a Pr. bud.; organ przytoczył treść tych przepisów i stwierdził, powołując się na wyrok NSA z 21 marca 2013 r., sygn. akt IIOSK 2230/11 że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za także działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71 a ust. 1 i 4 Pr. bud. nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Przymiotu strony danej osoby w postępowaniu z art. 71a Pr. bud. nie można wywodzić z faktu zawarcia przez tę osobę umowy najmu obiektu i dokonania w nim zmiany sposobu użytkowania. Najemca lokalu może być zainteresowany wynikiem postępowania, jednak ochrona praw z tytułu najmu lokalu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawę, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Mając to na uwadze PINB słusznie za stronę prowadzonego postępowania uznał [...] tj. właściciela nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], nakładając na nią postanowieniem Nr [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów odpowiadających dyspozycji art. 71 ust. 2 Pr. bud., a także właścicieli nieruchomości sąsiedniej nr ewid. [...].

Z oświadczenia [...], złożonego do protokołu czynności kontrolnych, wynika, że jest on wyłącznie najemcą budynku objętego prowadzonym postępowaniem, co oznacza, że nie jest właścicielem ani zarządcą obiektu i ma wyłącznie tytuł prawny z umowy najmu. Na etapie postępowania odwoławczego skarżący nie wskazał okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że posiada interes prawny w sprawie, nie posiadał przymiotu strony także w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Skarżący nie udowodnił istnienia interesu prawnego uprawniającego go do działania niniejszej sprawie. Wyklucza to możliwość skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w ramach nadzoru budowlanego, a tym samym [...] nie posiada prawa do zaskarżenia decyzji PINB Nr [...] z [...] października 2019 r. Wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania skutkuje wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako wszczętego na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Tym samym, odwołanie [...] reprezentowanego przez adw. [...] od ww. decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego II instancji.

Z tą decyzją (oznaczając prawidłowo jej numer i datę wydania) nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swej pełnomocnik datowanym na 18 grudnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik skarżącego – wbrew treści zaskarżonej i oznaczonej numerem i datą decyzji – określiła błędnie jej przedmiot, jako "utrzymanie w mocy Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].10.2019 r., znak: [...] nakazującej właścicielowi - [...] przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcje budynku gospodarczo - garażowego znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]", a następnie zarzuciła decyzji następujące naruszenie prawa materialnego:

"a. rażące naruszenie prawa materialnego, polegającą na błędnej wykładni i nie zastosowaniu normy wyrażonej w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 5 K.P.A., a to poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].10.20l9r., znak: [...] pomimo że była niewykonalna w dniu jej wydania oraz jej niewykonalność ma charakter trwały.

b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji.

c. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy przed PINB [...] toczy się równolegle postępowanie administracyjne o sygn. akt. sprawy [...], którego rozstrzygnięcie będzie miało bezpośredni wpływ na niniejszą sprawę.

d. art. 28 k.p.a. w związku z art. 710 i 712 k.c. poprzez nie dopuszczenie [...] do postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

e. art. 39 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a. poprzez doręczenie z postanowienia PINB w [...] nr [...] z dnia [...].05.2019r., substytutowi pełnomocnika a nie bezpośrednio pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie.

f. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej pomimo niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

g. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu decyzji noszącej cechy dowolności i naruszającej prawo.

h. art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych w sprawie [...] i [...].

i. art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach.

j. art. 11 k.p.a. z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu,

k. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie z końcowym zapoznaniem się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nieudzielenie stronie terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do złożenia innych wniosków dowodowych.

I. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyc2erpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie i! instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.".

Pełnomocnik skarżącego wniosła "o zawieszenie postępowania sądowo administracyjnego z uwagi na równolegle toczące się postępowanie administracyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego o sygn. akt. sprawy [...], którego rozstrzygnięcie będzie miało bezpośredni wpływ na niniejszą sprawę", a ponadto o "uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, a na wypadek uznania przez sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, (...) o jej uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2019 roku w sprawie [...] oraz poprzedzającą ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].10.2019r., znak: [...]" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik wniosła też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Ponadto pełnomocnik wniosła o "zwrócenie się do organu i instancji o przesłanie akt. sprawy [...] i załączenie ich do akt niniejszej sprawy" i "skierowanie niniejszej sprawy na rozprawę główną i wyznaczenie w tym celu terminu rozprawy".

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego przedstawiła stan postępowania administracyjnego i wyjaśniła, że zaskarżona decyzja "została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa administracyjnego". Organ I instancji prowadził dwa równoległe postępowania administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na cele budynków produkcyjnych [...] "dotyczące nieruchomości położonej na działce [...] w miejscowości [...] oraz postępowanie administracyjne w sprawie [...] dotyczące nieruchomości położonej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]".

PINB wydał dwa postanowienia: nr [...] z [...] maja 2019 r., w których nałożył obowiązek przedstawienia zaświadczenia Wójta gminy [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] gm. [...]. Powyższe postępowania byty ściśle powiązane ze sobą, gdyż dotyczyły tego samego stanu faktycznego i prawnego. Właścicielem działki nr ewid. [...] jest małżeństwo, [...], natomiast działki nr ewid. [...][...].

Potwierdzeniem powyższego mogą być także działania samego organu administracyjnego podejmowane równolegle w dwóch postępowaniach, czego przykładem mogą być czynności kontrolne dokonywane w tym samym czasie. Organ II Instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję pominął istotny fakt, że sprawy o sygn. akt. [...] i [...] dotyczą tego samego stanu faktycznego i prawnego, gdyż na obu działkach nr ew. [...] prowadzona jest przez ten sam podmiot ta sama działalność gospodarcza - przez [...], pod nazwą [...].

Zdaniem pełnomocnik skarżącego, nie można zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu decyzji sformułowaniem, że [...] jest najemcą działki nr ew. [...], albowiem brak jest jakichkolwiek podstaw, w tym w szczególności umowy najmu, aby wysnuwać takie wnioski. [...] prowadzi działalność gospodarczą na przedmiotowej działce, użytkuje ją i korzysta z niej jak właściciel i uznać należałoby go za zarządcę a nie najemcę działki.

Zdaniem pełnomocnik, z uwagi na fakt, że w sprawie o sygn. akt. [...] został wydłużony termin na wykonanie obowiązku przedstawienia zaświadczenia Wójta gminy [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] gm. [...] i dużym prawdopodobieństwem, że obowiązek zostanie wykonany w wyznaczonym terminie, to zaskarżona decyzja jest niewykonalna z uwagi na integralność i niepodzielność działek o nr ew. [...] na których prowadzona jest działalność gospodarcza przez [...]. Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję budynku gospodarczo - garażowego znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...] będzie miało bezpośredni wpływ na działkę o nr [...], której właścicielami są małżonkowie - [...] i co do której w dalszym ciągu toczy się postępowanie administracyjne etapie przed PINB.

Wobec powyższego, zasadnym jest podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającym na błędnej wykładni i nie zastosowaniu normy wyrażonej w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a to poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] października 2019 r., pomimo że była niewykonalna w dniu jej wydania oraz jej niewykonalność ma charakter trwały.

Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania, pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym.

Przesłanka niewykonalności decyzji rozumiana powinna być szeroko i obejmuje zarówno niewykonalność prawną jak i faktyczną. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Nie stanowią bowiem o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji powinna być spowodowana istnieniem czysto technicznych przeszkód w jej wykonaniu.

Zdaniem pełnomocnik skarżącego, "w sytuacji gdyby sąd nie uwzględnił powyższego zarzutu i nie stwierdził nieważności decyzji organu Ii instancji w całości zasadnym zawieszenie postępowania sądowo administracyjnego z uwagi na równolegle toczące się postępowanie administracyjne przed Powiatowym inspektorem Nadzoru Budowlanego o sygn. akt. sprawy [...], którego rozstrzygnięcie będzie miało bezpośredni wpływ na niniejszą sprawę. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć w ten sposób, że jest to zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem". W ocenie bowiem pełnomocnik skarżącego, "bezspornym jest, że sprawa o sygn. akt. [...] ma związek z niniejszą sprawą a co za tym idzie do czasu jej rozstrzygnięcia niniejsza sprawa powinna zostać zawieszona".

Dodatkowym argumentem przemawiającym za zawieszeniem niniejszej sprawy jest podjęcie działań przez [...] w celu wydania uchwały przez Radę Gminy [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze, że warunkiem wypełnienia zobowiązania jest wydanie decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia działek [...], co z kolei wymaga dokonania zmian w prawie miejscowym, 18 czerwca 2019 r., został złożony do Urzędu Gminy [...] wniosek o zmianę przeznaczenia działek [...] w miejscowości [...] w planie zagospodarowania przestrzennego na teren produkcji i usług nieuciążliwych. Skarżący uzasadnił swój wniosek tym, że od 10 lat prowadzi tam działalność gospodarczą. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Urząd Gminy [...] wskazał, że wniosek zostanie rozpatrzony przy wykonywaniu kolejnej analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. 28 sierpnia 2019 r. zwołana została Rada Gminy [...] celem opracowania projektu uchwały o zmianę studium planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieruchomości objętych postępowaniem administracyjnym toczącym się przed PINB, znak [...], Zmiana studium jest niezbędna do późniejszej zmiany planu.

Błędne jest stanowisko organu II instancji, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla sprawy. 11 września 2019 r. "pełnomocnik złożył wniosek o wydłużenie terminu na wykonanie obowiązków dot. postanowienia z dnia [...].05.2019r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...].09.2019r., nr [...] uwzględnił wniosek pełnomocnika o wydłużenie terminu na wykonanie obowiązku. Niemniej jednak pełnomocnik nie złożył wniosku o wydłużenie terminu na wykonanie tego samego obowiązku zawartego z postanowieniu z dnia [...].05.2019r., nr [...], z uwagi na fakt, że organ administracyjny przedmiotowe postanowienie nadał pismo do substytuta pełnomocnika a nie do pełnomocnika głównego. A tym samym naruszył przepisy art. 39 k.p.a. oraz 40 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego, że pełnomocnik główny miał możliwość zapoznania się z przedmiotowym postanowieniem, wskazać należy, że organ I Instancji uchybił zasadzie prawidłowego doręczenia pism zawartej w art. 40 § 2 k.p.a., który stanowi: jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Organ I Instancji miał obowiązek doręczyć orzeczenie pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, a nie substytutowi, który jedynie zastępował go w konkretnych czynnościach. Skutkiem powyższego Pełnomocnik główny nie zapoznał się z treścią w/w postanowienia i nie złożył wniosek o wydłużenie terminu zawartego w tym postanowieniu. Ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ ma obowiązek doręczać korespondencję temu pełnomocnikowi. W rezultacie termin do wniesienia środka zaskarżenia należy liczyć od daty odbioru korespondencji przez pełnomocnika, a nie skarżącego".

Art. 40 § 2 k.p.a. – jak wskazała pełnomocnik skarżącego – "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń i obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Wskazany przepis pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych, nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi".

Jak wynika z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że "jak podnosi się w judykaturze stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy, interes faktyczny skarżących koresponduję z interesem prawnym opartym min. na normach prawa cywilnego, a w szczególności z art. 710 k.c. i następne [...] na podstawie umowy użyczenia użytkuję nieruchomość położoną na działce o nr. ewidencyjnym [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2009 roku w sprawie II OZ 865/09, normy prawa cywilnego mogą być podstawą uznania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym".

Organ I instancji, mając wiedzę, że obie nieruchomości służą do prowadzenia działalności gospodarczej przez [...] powinien z urzędu przyznać mu status strony postępowania. Faktycznym adresatem zobowiązań organu był [...]. Na uwagę zasługuję protokół kontrolny w sprawie z którego wynika, że [...] brał udział w czynnościach kontrolnych i udzielał wyjaśnień w sprawie. Jakakolwiek decyzja wydana przez organ administracyjny dotycząca działki nr ew. [...] będzie bezpośrednio oddziaływała na sytuację prawną [...] prowadzącego firmę na działkach nr ew. [...] oraz [...]. Zwłaszcza, że na obu działkach stoją budynki

Pełnomocnik szeroko przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych, dotyczących interesu prawnego. Wyjaśniła też, że organ II Instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w tym w szczególności art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez utrzymanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych w sprawie [...] i [...].

Organ II Instancji w sposób zupełnie niezrozumiały pominął fakt, że organ I Instancji uniemożliwił stronie z końcowym zapoznaniem się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nie udzielił stronie terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do złożenia innych wniosków dowodowych, a co za tym doprowadziło to do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organach na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Pełnomocnik przytoczyła treść art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i powołała się na art. 7 i 75 k.p.a., stwierdzając, że organ z urzędu wiedział, że strona podjęła konkretne działania w celu wykonania obowiązku przedstawienia zaświadczenia Wójta gminy [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] gm. [...] i nie uwzględnił powyższego faktu.

[...]WINB nie przeprowadził rzetelnego postępowania odwoławczego, czego efektem stało się utrzymanie w mocy nieprawidłowej PINB. Tym samym organ naruszył podstawowe przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 k.p.a., art.8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 28. k.p.a., art. 39 k.p.a., 40 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 710 k.c., 712 k.c. i 107 § 3 k.p.a., a poprzez swoje działanie niejako zapomniał o obowiązku uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy wszystkich materiałów - zarówno niekorzystnych, jak i korzystnych dla odwołującego się.

Pełnomocnik skarżącego poinformowała też, że "[...] podjął działania w celu przeniesienia całej produkcji (budowa nowego zakładu produkcyjnego) na inną nieruchomość, gdzie dopuszczalna jest produkcja przemysłowa. Nie można zatem wykluczyć, że bezprzedmiotowym będzie podjęcie decyzji w niniejszej sprawie".

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie tut. Sąd wyjaśnia, co następuje. Profesjonalny pełnomocnik skarżącego zaskarżyła w niniejszej sprawie do tut. Sądu decyzję [...]WINB z [...] listopada 2019 r., Nr [...], którą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji PINB Nr [...] z [...] października 2019 r., które skarżący usiłował zainicjować. Taki przedmiot skargi oznaczony został w tytule pisma procesowego i taki też wynika ze wskazanej przez pełnomocnik zaskarżonej decyzji [...]WINB z powołaniem się na jej numer [...].

Natomiast, w petitum skargi pełnomocnik skarżącego, wbrew treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, określiła, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest "utrzymanie w mocy Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].10.2019 r., znak: [...] nakazującej właścicielowi - [...] przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcje budynku gospodarczo - garażowego znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]".

Pomylenie przez pełnomocnik skarżącego przedmiotu zaskarżonej w niniejszej sprawie do tut. Sądu decyzji z treścią innej decyzji [...]WINB (również z [...] listopada 2019 r., ale o numerze [...], będącej przedmiotem odrębnej skargi w sprawie przed tut. Sądem w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 179/20) spowodowało – jak należy przypuszczać – powielenie tych samych zarzutów oraz uzasadnienia, które pełnomocnik podniosła w imieniu [...] w odrębnej skardze do Sądu, ale na decyzję [...]WINB z [...] listopada 2019 r., Nr [...].

Istotą niniejszej sprawy zawisłej przed tut. Sądem (który nie jest związany zarzutami skargi i jej wnioskami oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a.), wyznaczoną granicami sprawy wynikającymi z przedmiotu zaskarżonej decyzji jest jednak to, czy skarżący [...] jest podmiotem, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a., uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Pr. bud., a w konsekwencji, czy organ prawidłowo zastosował dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Pr. bud. może być wyłącznie właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są obowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 Pr. bud.), do nich można wobec tego kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Żaden inny podmiot, niebędący właścicielem lub użytkownikiem obiektu budowlanego, nie jest stroną postępowania administracyjnego, w którym mowa w art. 71a ust. 1 i 4 Pr. bud. Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Pr. bud. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (wyrok z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2031/18, CBOSA). Taki pogląd nie jest podważany ani w literaturze, ani w judykaturze (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1758/18, z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2413/12, wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/16, CBOSA).

W ww. wyroku z 17 lutego 2021 r. NSA wyjaśnił ponadto rzecz istotną w niniejszej sprawie. Mianowicie Sąd ten przypomniał, że "w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko wskazujące, że zgodnie z wyrażoną w Rozdziale 6 Prawa budowlanego ogólną zasadą, w myśl której utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych należy do obowiązków właściciela lub zarządcy, również te podmioty odpowiadają za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podkreśla się zwłaszcza, że według przepisu art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego mają obowiązek utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a przede wszystkim zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. W konsekwencji na tych też podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., II OSK 2413/12; wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1078/11 - i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 840)".

Całkowicie błędne prawnie jest natomiast stanowisko profesjonalnej pełnomocnik skarżącego, jakoby [...], który – co wynika z akt sprawy i poprawnych ustaleń organu odwoławczego – jest najemcą obiektu, należało uznać za "zarządcę" tego obiektu. Umowa najmu jest nazwaną umową prawa cywilnego, zgodnie z którą wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz (art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego). Używanie rzeczy nie jest tożsame z zarządem rzeczą, co dla profesjonalnego pełnomocnika powinno być prawnie oczywiste.

Wykonywanie w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej, jako sposób używania najętej rzeczy, nie daje uprawnionemu tytułu prawnego choćby zbliżonego do własności (art. 140 k.c.) lub zarządu rzeczą.

Najemca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą, ani, tym bardziej, osobą o uprawnieniach właścicielskich. Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione. Zarząd rzeczą, którego treścią sine qua non jest zawsze działanie w imieniu właściciela i na jego rzecz, może wynikać wyłącznie z czynności cywilnoprawnej (np. pełnomocnictwa – art. 98 k.c.), zarządu rzeczą wspólną lub orzeczenia sądu powszechnego w zakresie takiego zarządu (art. 199 k.c.), z ustawy (np. art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t. jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej "u.g.n."), lub z decyzji administracyjnej o oddaniu rzeczy w zarząd (np. art. 18 u.g.n.). Zarząd nie może być dorozumiany.

Wbrew przekonaniu pełnomocnik skarżącego, "zarząd", "zarządca" są pojęciami prawnymi i błędne jest nadawanie im znaczenia potocznego. Skoro więc treścią stosunku zobowiązaniowego najmu nie jest ustanowienie zarządu rzeczą, ale jedynie oddanie jej do odpłatnego używania, a ponadto z akt sprawy nie wynika, aby obiekt była oddany skarżącemu w zarząd – to najemca ani nie mógł być adresatem decyzji, wydawanej w trybie art. 77 ust. 4 Pr. bud., ani nie był stroną postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Z tej to prawnej przyczyny skarżący [...] nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji PINB Nr [...] z [...] października 2019 r., którą – na podstawie art. 71a ust. 4 Pr. bud. – organ ten nałożył na właściciela obiektu [...] obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję budynku gospodarczo - garażowego.

Prawo (art. 105 § 1 k.p.a.) przewiduje taką sytuację, że bezprzedmiotowość postępowania występuje nie tylko z uwagi na brak przedmiotu postępowania, ale również wówczas, gdy do zainicjowania danego postępowania legitymowane są konkretnie wskazane w ustawie podmioty, zaś inicjatywę w procesową (np. odwołanie) zgłosił podmiot nieuprawniony Jest to tzw. bezprzedmiotowość podmiotowa postępowania. Wówczas organ powinien umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe wobec wszczęcia go na skutek wniosku podmiotu niebędącego legitymowanym do skutecznego złożenia żądania (por. także wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 427/20, CBOSA).

W sytuacji, gdy odwołanie od decyzji wnoszone jest przez osobę, która nie była stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, a ponadto z istoty samego postepowania wynika, że stroną może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (zaś odwołujący nie legitymuje się takim tytułem do obiektu), wówczas mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozpoznania odwołania. Stanowi to przesłankę z art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania; organ odwoławczy wówczas na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. wydaje stosowną decyzję procesową.

Dokonana przez [...]WINB subsumpcja prawna, będąca przyczyną decyzji o umorzeniu postepowania odwoławczego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu jego podmiotowej bezprzedmiotowości, spowodowała – jak słusznie stwierdził ten organ – niemożność ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych pełnomocnik skarżącego, zawartych w odwołaniu. Zarzuty zaś zawarte w skardze, dotyczące kwestii merytorycznych, pozostają poza granicami sprawy, wytyczonymi sądową kontrolą decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego podmiotowej bezprzedmiotowości.

Ponadto, z uwagi na opisane na wstępie błędne określenie przez pełnomocnik skarżącego przedmiotu zaskarżonej decyzji Nr [...] i przypisanie jej treści innej decyzji [...]WINB (Nr [...]), uzasadnienie skargi w niniejszej sprawie odnosi się do zupełnie innej treściowo decyzji i innych zagadnień prawnych, które nie wystąpiły w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją. Rozwinięcie więc w uzasadnieniu zarzutów z pkt. a – c oraz e - l skargi w żadnej mierze nie dotyczy przedmiotu niniejszej sprawy.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.