Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 473/19 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem lat 2023 - 2028 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Sejmiku Województwa Łódzkiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 473/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (skarżąca) na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na:

dokonaniu ponownej wykładni przepisów określających zakres i źródła interesu prawnego skarżącej kasacyjnie legitymującego ją do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Sejmiku, podczas gdy zagadnienie przysługiwania skarżącej kasacyjnie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Sejmiku (w tym w zakresie identyfikacji źródeł interesu prawnego) zostało definitywnie rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 666/18, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając skargę Spółki, był związany wykładnią dokonaną w tym postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2018 r. i nie był uprawniony do dokonywania odmiennej od dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie postanowienia z dnia 11 kwietnia 2018 r., wykładni przepisów w zakresie interesu prawnego skarżącej kasacyjnie,

b. pominięciu wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 652/19, dotyczącej przepisów regulujących zakres wymaganych konsultacji społecznych i opiniowania w odniesieniu do zmienionego projektu WPGO 2016-2022 i uznaniu, że choć wykładnia dokonana przez NSA prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia stosownych przepisów ustawy o odpadach oraz ustawy o dostępie do informacji o środowisku, to jednak nie były to istotne naruszenia, a zatem nie uzasadniały one stwierdzenia nieważności (niezgodności z prawem) WPGO 2016-2022, co oznacza, że WSA w Łodzi uwzględnił wykładnię prawa wyrażoną w wyroku NSA z 8 maja 2019 r. jedynie pozornie,

art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej "p.u.s.a.", art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały Sejmiku - tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1987, zm.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1954; Dz.U. z 2015 r., poz. 1936; Dz.U. z 2017 r., poz. 785), dalej "u.o.", art. 5, art. 30 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Sejmiku-tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 353, zm.: Dz. U. z 2016 r., poz. 961, poz. 1250, poz. 831, poz. 1579; Dz.U. z 2015 r., poz. 1936; Dz.U. z 2016 r., poz. 2003; Dz.U. z 2017 r., poz. 820) dalej "u.i.o.ś.", i art. 36 ust. 4 u.o., poprzez błędne zastosowanie polegające na niedokonaniu w sposób prawidłowy kontroli legalności uchwały Sejmiku i oddalenie skargi skarżącej kasacyjnie, a to na skutek błędnego uznania, że w przypadku dokonania wymaganej prawem czynności ponowienia konsultacji społecznych i opiniowania w odniesieniu do zmienionego projektu WPGO 2016-2022 nie doszłoby do zmian w treści projektu WPGO 2016-2022, a w szczególności nie doszłoby do wpisania instalacji prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie do Planu Inwestycyjnego stanowiącego Załącznik nr 1 do WPGO 2016-2022, a w konsekwencji uznanie, że nieponowienie konsultacji społecznych i opiniowania projektu WPGO 2016-2022 stanowiło nieistotne naruszenie prawa nieuzasadniające stwierdzenia nieważności (niezgodności z prawem) uchwały Sejmiku (której integralną część stanowi WPGO 2016-2022) i oddalenie skargi skarżącej kasacyjnie, podczas gdy brak jest podstaw do uznania, że w przypadku zgodnego z prawem ponowienia konsultacji społecznych i opiniowania czynności te nie wpłynęłyby na ostateczną treść WPGO 2016-2022 (w szczególności w zakresie ujęcia instalacji prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie w Planie Inwestycyjnym),

art. 151 p.p.s.a. w zw. z 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 122) w zw. z art. 38a u.o., art. 35 ust. 9 u.o., art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niedokonaniu w sposób prawidłowy kontroli legalności uchwały Sejmiku i oddalenie skargi skarżącej kasacyjnie, a to na skutek pominięcia, że Sejmik Województwa nie ujął planowanej przez skarżącą kasacyjnie instalacji w Planie Inwestycyjnym stanowiącym Załącznik nr 1 do WPGO 2016-2022 z uwagi na nierozpoczęcie przez skarżącą kasacyjnie budowy tej instalacji przed dniem [...] lutego 2015 r., a jednocześnie że NSA w wyroku z dnia 8 maja 2019 r. przesądził, że skarżąca kasacyjnie rozpoczęła budowę instalacji przed tą datą, podczas gdy uwzględnienie tych dwóch okoliczności powinno skutkować stwierdzeniem nieważności (niezgodności z prawem) uchwały Sejmiku;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 82 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 512), dalej "u.s.w.", w związku z art. 36 ust. 7 u.o., art. 5, art. 30 i art. 39 ust. 1 u.o.ś. i art. 36 ust. 4 u.o., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszenia procedury uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami polegające na nieponowieniu wymaganych prawem konsultacji społecznych oraz opiniowania przez właściwe organy projektu WPGO 2016-2022 nie stanowią istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku braku tych uchybień zapadłaby uchwała o innej treści, tj. uwzględniająca instalację skarżącej kasacyjnie w Planie Inwestycyjnym stanowiącym załącznik do WPGO 2016-2022, podczas gdy wpływ naruszenia prawa na indywidualną sytuację Skarżącej kasacyjnie nie stanowi wyłącznej podstawy do uznania naruszenia prawa za istotne, gdyż ocena charakteru naruszenia prawa powinna mieć charakter obiektywny i uwzględniać całokształt wpływu tego naruszenia na realizację wymogów praworządności.

art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zainicjowanej skargą wniesioną w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. jest legalność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłącznie w takim zakresie, w jakim akt ten narusza interes prawny wnoszącego skargę, podczas gdy w postępowaniu takim kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w celu weryfikacji legalności całego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej,

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności uchwały Sejmiku, względnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Alternatywnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - Pisma z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] Zarządu Województwa [...] skierowanego do Radnego Sejmiku Województwa [...] M. B. stanowiącego odpowiedź na interpelację z dnia [...] marca 2019 r. na okoliczność podjęcia przez organy województwa [...] działań zmierzających do zmiany WPGO 2016-2022, w tym w zakresie zwiększenia mocy przerobowych instalacji RIPOK.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 666/18, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił wykładnię przepisów prawa materialnego, z której wynika, że Spółka w sprawie wywołanej skargą z dnia [...] lipca 2017 r. na uchwałę Sejmiku posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jej interes prawny należy wywieść z art. 38a i art. 35 ust. 9. u.o. Przyjąć zatem należy, że zagadnienie legitymacji skargowej Spółki zostało definitywnie rozstrzygnięte przez NSA i nie podlegało ono dalszemu badaniu przez WSA w Łodzi przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tym samym Sąd I instancji, dokonując ponownej weryfikacji źródeł i zakresu interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, którego naruszenie legitymowało ją do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku, naruszył art. 190 p.p.s.a.

Skarżąca wskazała, że w analogiczny sposób Sąd I instancji pominął wykładnię prawa dokonaną przez NSA, a dotyczącą przepisów regulujących procedurę i zakres wymaganych konsultacji społecznych i opiniowania w odniesieniu do projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. II OSK 652/19. W wyroku tym NSA wskazał, że prowadzenie procedury opiniowania i konsultacji społecznych jest obligatoryjne nie tylko na początkowym etapie opracowywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ale również na dalszych etapach opracowywania tego dokumentu, zaś dokonanie innej wykładni tych przepisów przez Sąd I instancji, zawężającej zakres opiniowania i konsultacji społecznych jedynie do początkowego etapu opracowywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która skutkowała uznaniem zarzutów skarżącej kasacyjnie dot. naruszenia procedury planistycznej za bezpodstawne, uzasadnia uchylenie wyroku z 13 listopada 2018 r.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że choć wykładnia dokonana przez NSA prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia stosownych przepisów ustawy o odpadach oraz ustawy o dostępie do informacji o środowisku, to jednak nie były to istotne naruszenia, a zatem nie uzasadniały one stwierdzenia nieważności WPGO 2016-2022. Zdaniem skarżącej kasacyjnie powyższe dowodzi wprost, że Sąd I instancji wykładnię dokonaną przez NSA w wyroku z 8 maja 2019 r. uwzględnił jedynie pozornie, co stanowi jednoznaczne naruszenie art. 190 p.p.s.a. Skoro bowiem Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia procedury uchwalania WPGO 2016-2022 w związku z nieponowieniem konsultacji społecznych, nie wskazując, że stopień tych naruszeń powinien zostać oceniony przez WSA albo że WSA powinien zbadać, czy naruszenia procedury były takiego rodzaju, że przesądzają o wadliwości uchwalonego WPGO 2016-2022, to WSA nie był władny dokonywać własnej kwalifikacji charakteru naruszeń procedury uchwalenia WPGO 2016-2022 w celu przesądzenia, czy istotnie naruszenia te uzasadniają wyeliminowanie WPGO 2016-2022 z obrotu prawnego.

Spółka wskazała nadto, że Sąd I instancji przyjął, w ślad za wiążącym go stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 8 maja 2019 r., że nieponowienie konsultacji społecznych i opiniowania, w odniesieniu do zmienionego projektu WPGO 2016-2022, stanowiło naruszenie procedury uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jednocześnie wskazując, iż naruszenie to nie miało charakteru istotnego, a w konsekwencji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku.

W ocenie skarżącej kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji jest błędne, gdyż o istotności naruszenia prawa decyduje wpływ na indywidualną sytuację podmiotu wnoszącego skargę. Wskazała, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawy w żaden sposób nie wynika możliwość przyjęcia, że w razie ponowienia wymaganych prawem konsultacji społecznych i opiniowania, nie doszłoby do uchwalenia WPGO 2016-2022 w innej treści, w tym w szczególności uwzględniającego Instalację [...] w Planie Inwestycyjnym.

Odnosząc się do tezy, że nawet w przypadku ponowienia wymaganych prawem konsultacji społecznych i opiniowania zapadłaby uchwała o treści analogicznej do treści uchwały Sejmiku w zakresie nieujęcia Instalacji [...] w Planie Inwestycyjnym, wskazała, że zgromadzony materiał dowodowy Sądowi I instancji jakichkolwiek podstaw do postawienia takiej tezy. Sąd pominął w całości, że Instalacja [...] była ujęta w pierwotnie opracowanym projekcie WPGO 2016-2022, który został poddany konsultacjom społecznym i opiniowaniu, zaś po [...] września 2016 r. projekt WPGO 2016-2022 poddawany był licznym zmianom, których znaczna część została dokonana w wyniku opiniowania projektu WPGO 2016-2022 i uzgadniania Planu Inwestycyjnego z ministrem właściwym do spraw środowiska. Zaznaczyła, że projekt WPGO 2016-2022 został po raz pierwszy przekazany Ministrowi Środowiska w dniu 27 października 2016 r., a w następstwie uwag składanych przez Ministra Środowiska przekazywano kolejne wersje, zawierające liczne zmiany wprowadzone do Projektu WPGO 2016-2022 ([...] grudnia 2016 r., [...] marca 2017 r., [...] maja 2017 r.). W konsekwencji Minister Środowiska pozytywnie zaopiniował projekt z [...] maja 2017 r.

Zdaniem skarżącej w trakcie zmian wprowadzanych w toku uzgadniania projektu wykreśliły Instalację [...] z projektu WPGO 2016-2022 o czym dowiedziała się ona dopiero po uchwaleniu i opublikowaniu uchwały Sejmiku wraz z załącznikami. Sąd I instancji oceniając zasadność ujęcia [...] w WPGO 2016-2022 opierał się w zasadzie w całości na ocenie Zarządu Województwa [...] oraz Sejmiku Województwa [...] pomijając jednak, że ocena ta nie była prezentowana przez te organy od początku procedury uchwałodawczej. Tym samym, skoro Zarząd Województwa zmienił swoje stanowisko w związku z procedurą opiniowania przez Ministra Środowiska, to nie można w żaden sposób wykluczyć, że w przypadku ponowienia konsultacji społecznych i opiniowania nie zmieniłby ponownie tego stanowiska.

Spółka wskazała także, że analiza braku ponowienia konsultacji społecznych i opiniowania powinna być przeprowadzona również w świetle okoliczności, które mają miejsce po uchwaleniu WPGO 2016-2022 i które jednoznacznie świadczą, że zapotrzebowanie na moce przerobowe w instalacjach o statusie RIPOK zostało na etapie uchwalania tego dokumentu oszacowane błędnie, co chociażby z opisywanych w prasie lokalnej zmagań [...] z problemem nadwyżki odpadów komunalnych w stosunku do mocy przerobowych instalacji RIPOK istniejących w tym regionie. Ponadto wskazano, że [...] marca 2019 r. Zarząd Województwa [...], dostrzegając potrzebę zmian w gospodarce odpadami, podjął uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania projektu Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2019-2024 z uwzględnieniem lat 2025-2031, pomimo że co najmniej do roku 2022 gospodarka odpadami na terenie województwa [...] miała być prowadzona w oparciu o zapisy WPGO 2016-2022.

Skarżąca zauważyła także, że Sąd I instancji dokonał oceny znaczenia faktu rozpoczęcia budowy Instalacji [...], przed dniem [...] lutego 2015 r. lub po tej dacie, w sposób całkowicie odmienny, niż gdy rozpoznawał przedmiotową sprawę na jej poprzednich etapach. Na wcześniejszych etapach stawał on dwukrotnie na stanowisku, że rozpoczęcie budowy instalacji przed dniem [...] lutego 2015 r. stanowi okoliczność decydującą o ujęciu danej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, a w konsekwencji, że nierozpoczęcie budowy Instalacji [...] przez skarżącą kasacyjnie musiało zadecydować o nieujęciu tejże instalacji w WPGO 2016-2022. W zaskarżonym wyroku stanowisko to uległo radykalnej zmianie na skutek przesądzenia przez NSA, że czynności dokonane przez Spółkę przed dniem [...] lutego 2015 r. mogą i powinny zostać uznane za rozpoczęcie budowy Instalacji [...], co przy uwzględnieniu dotychczasowego stanowiska WSA w Łodzi powinno skutkować uznaniem, że Sejmik Województwa [...], nie ujmując Instalacji [...] w Planie Inwestycyjnym, naruszył powszechnie obowiązujące przepisy prawa. W konsekwencji natomiast powinno to, zdaniem Spółki, prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że gdyby uznać, iż rozpoczęcie budowy instalacji przed [...] lutego 2015 r. stanowi podstawę do ujęcia danej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, to oczywistą staje się wadliwość uchwały. Ponadto oczywistym staje się również, że instalacja [...] powinna zostać, automatycznie, ujęta w Planie Inwestycyjnym, co jednak nie nastąpiło.

Spółka podniosła, że pomimo przyjęcia przez Sąd I instancji, że przy uchwalaniu WPGO 2016-2022 doszło do naruszenia procedury związanej z udziałem społeczeństwa oraz do naruszenia procedury opiniowania projektu WPGO 2016-2022 przez właściwe organy, brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku braku uchybień zapadłaby uchwała o innej treści. Stanowisko takie, zdaniem skarżącej, nie znajduje oparcia ani w materiale dowodowym, ani w faktach powszechnie znanych dotyczących sytuacji na rynku gospodarki odpadami komunalnymi.

Zwróciła uwagę, że pojęcie istotności naruszenia prawa należy interpretować analogicznie, na gruncie u.s.w., co na podstawie przepisów pozostałych ustaw samorządowych, tj. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511, ze zm.), dalej "u.s.p.", oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506, ze zm.), dalej "u.s.g.", a zatem poglądy doktrynalne i orzecznicze wyrażone na gruncie pozostałych ustaw samorządowych winny znaleźć, co do zasady, analogiczne zastosowanie do istotnego naruszenia prawa dotyczącego uchwały podejmowanej i podlegającej kontroli na podstawie przepisów u.s.w.

Spółka wskazała, że analiza orzecznictwa w tym zakresie prowadzi do wniosku, że za istotne naruszenia prawa uznaje się takie uchybienia procedury uchwałodawczej, które wpłynęły na prawa podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w procesie podejmowania uchwały, jak również takie naruszenia, które mogły choćby potencjalnie wpłynąć na ostateczną treść uchwały (przy czym nie uznaje się w tym zakresie za konieczne prowadzenie pogłębionej analizy co do charakteru i zakresu wpływu naruszenia na treść uchwały). Zwróciła uwagę, że w sytuacjach, gdy rozważane przez sąd naruszenie proceduralne polegało na niezapewnieniu należytego udziału podmiotom do tego uprawnionym w procedurze podejmowania uchwał, sądy zgodnie uznawały takie naruszenia za istotne i uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego aktu w całości

Wyjaśniła, że istotą niezapewnienia wymaganego prawem udziału w opracowywaniu dokumentu uprawnionym podmiotom jest uniemożliwienie im wywarcia wpływu na treść dokumentu, co jest równoznaczne z naruszeniem ich uprawnień gwarantowanych przez przepisy prawa, zatem przyjąć należy, że w praktyce każde naruszenie praw takich podmiotów, poprzez uniemożliwienie im udziału w opracowywaniu projektu aktu administracyjnego, stanowi naruszenie istotne, gdyż narusza prawa tych podmiotów, a ponadto może mieć potencjalny wpływ na treść uchwał.

Wskazując na orzecznictwo skarżąca wyjaśniła, że ocena istotności danego naruszenia prawa powinna być dokonywana w sposób obiektywny przez pryzmat wpływu naruszenia na realizację wymogów praworządności w pełnym wymiarze. Tym samym Sąd I instancji zawężając w sposób nieuzasadniony kryteria podlegające badaniu nie dokonał tej analizy w sposób obiektywny.

Wskazała, że Sąd I instancji uznał, iż w sprawie zainicjowanej skargą wniesioną w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. przedmiotem weryfikacji sądu jest legalność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłącznie w takim zakresie, w jakim akt ten narusza interes prawny wnoszącego skargę. Zdaniem skarżącej kasacyjnie stanowisko to pozostaje w sprzeczności z podstawami ustrojowymi funkcjonowania sądownictwa administracyjnego.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniła, że uzasadnione jest twierdzenie, że po dokonaniu kontroli przysługiwania podmiotu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w trybie jednej z tzw. ustaw samorządowych, sąd ten powinien dokonać oceny zgodności kontrolowanego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym, w tym m.in. w zakresie zgodności z procedurą podejmowania tego aktu. Skoro zaś legitymacja skargowa Spółki została pozytywnie zweryfikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2018 r., to otworzyło to drogę do kompleksowej kontroli merytorycznej uchwały Sejmiku i podjęcia decyzji procesowej co do jej dalszego istnienia w obrocie prawnym, zaś niewątpliwie zaskarżona uchwała zapadła zarówno z naruszeniem materialnoprawnych zasad sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jak i przy naruszeniu procedury sporządzania tego planu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 190 p.p.s.a. stwierdzając w uzasadnieniu, że skarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej wywodzonego z treści art. 38a u.o. Podniósł, że postanowienie NSA z 11 kwietnia 2018 r. oraz wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. zawierają dwa wykluczające się stanowiska, przy czym stanowisko wcześniejsze opierało się na hipotetycznym i nie wiążącym Sądu I instancji założeniu, że w sprawie nie ma zastosowania art. 4 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2015 r. poz. 122), dalej "u.z.o.". Natomiast późniejsze orzeczenie zawierało wykładnię prowadzącą do uznania przez Sąd I instancji, że art. 4 u.z.o. ma zastosowanie wobec skarżącej. W rezultacie nieaktualne stało się zatem założenie przyjęte w postanowieniu NSA z 11 kwietnia 2018 r., zaś WSA w Łodzi związany był wykładnią późniejszą, co wyjaśnił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu.

W ocenie organu, nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji przyjętej w wyroku NSA z dnia 8 maja 2019 roku wykładni art. 36 u.o., gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zastosował tę wykładnię. Jednocześnie stwierdził, że wspomniany wyżej wyrok NSA w ogóle nie zawierał rozważań dotyczących art. 82 ust. 1 zd. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512), którego wykładnia doprowadziła Sąd I instancji do uznania, że w świetle tego przepisu stwierdzone naruszenia art. 36 u.o. mają charakter nieistotny.

Podkreślił, że z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji poszukując motywów, jakimi kierował się organ podczas ustalania sieci instalacji RIPOK, oparł się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, tj. uzasadnienie uchwały i korespondencja z Ministrem Środowiska, które to dokumenty zostały wskazane przez stronę przeciwną w skardze, zaś ich treść oraz poczynione w nich ustalenia faktyczne sejmiku nie są obecnie przedmiotem skargi.

Jako chybiony organ ocenił również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnił, że ustalenia WSA w Łodzi odnośnie motywacji organu podczas uchwalania planu oraz wniosek, że organ pozostawiłby bez zmian sieć RIPOK w regionie II niezależnie od tego, czy ponowiłby konsultacje i opiniowanie aktu, nie mogą być kwestionowane, gdyż w istocie stanowiłoby to dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Zwrócił jednocześnie uwagę, że powyższy zarzut należy odróżnić od kwestii, czy takie ustalenie Sądu I instancji uprawniało ten Sąd do uznania naruszenia przepisów proceduralnych w toku uchwalania planu za nieistotne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 190 p.p.s.a. Nie można podzielić zapatrywania skarżącej kasacyjnie, że uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nieujęcie instalacji skarżącej kasacyjnie w WPGO 2016-2022 nie narusza interesu prawnego Spółki, w zakresie w jakim wywodzi ona ten interes z art. 38a u.o., jest sprzeczne z treścią postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r. Podkreślić należy, że w powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "wyłącznie dla potrzeb oceny czy skarżąca może upatrywać istnienia naruszenia swego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w art. 38a u.o. nie dokonując prawidłowości tych ustaleń bowiem przesądzałyby o słuszności zarzutów skargi, co do których nie może wypowiadać się rozpoznając kwestię legitymacji skargowej skarżącej, przyjmuje, że przepis ten miała zastosowanie w okolicznościach sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził więc w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że przepis art. 38a u.o. ma zastosowanie w sprawie w ten sposób, że skarżąca kasacyjnie wywodzi z niego swój interes prawny uznając bowiem, że przekroczyłoby to dopuszczalny zakres rozpoznania sprawy, albowiem przesądziłoby to jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny był więc uprawniony do dokonania ustaleń i oceny czy w oparciu o ten przepis skarżąca kasacyjnie może wywodzić interes prawny w sprawie, a dokonanie takiej oceny, niezgodne z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, nie stanowi naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Nie jest zasadne stanowisko skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji jedynie pozornie uwzględnił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia procedury uchwalania WPGO 2016-2022 w związku z nieponowieniem konsultacji społecznych, wywodząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej rekonstrukcji norm zawartych w art. 36 u.o. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 u.o.i.ś. Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał przy tym oceny powyższego naruszenia w kontekście art. 82 u.s.w. W myśl tego przepisu podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały samorządu województwa stanowi jedynie istotne naruszenie przepisów prawa. Nie można zatem wywieść, jak czyni to skarżąca kasacyjnie, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazywał, że stopień tych naruszeń powinien zostać oceniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, to Sąd I instancji nie był władny dokonywać własnej kwalifikacji charakteru naruszeń procedury uchwalania WPGO 2016-2022. Zwrócić należy uwagę, że moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skoro zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r. nie odnosił się do kwestii oceny czy naruszenie procedury konsultacyjnej należało do kategorii istotnych w rozumieniu art. 82 u.s.w., to nie można domniemywać, że takie stanowisko zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażone, a Wojewódzki Sąd Administracyjny był nim związany.

Powyższe przesądza więc o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. za art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 6 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 36 ust. 7 u.o., art. 5, art. 30 i art. 39 u.o.i.ś. i art. 36 ust. 4 u.o. poprzez błędne zastosowanie polegające na niedokonaniu w sposób prawidłowy kontroli legalności Uchwały Sejmiku i oddalenie skargi, na skutek błędnego uznania, że w przypadku dokonania wymaganej prawem czynności ponowienia konsultacji społecznych i opiniowania w odniesieniu do zmienionego projektu WPGO 2016-2022 nie doszłoby do zmiany w treści tego projektu, a w szczególności nie doszłoby do wpisania instalacji prowadzonej przez skarżąca kasacyjnie do Planu Inwestycyjnego stanowiącego Załącznik nr 1 do WPGO 2016-2022, a w konsekwencji uznanie, że nieponowienie konsultacji społecznych i opiniowania projektu WPGO 2016-2022 stanowiło nieistotne naruszenie prawa nieuzasadniające stwierdzenia nieważności (niezgodności z prawem) Uchwały Sejmiku. Podkreślić należy, że dokonując oceny stopnia naruszenia przepisów dotyczących konsultacji społecznych Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na względzie całość okoliczności sprawy, które przedstawił i przeanalizował w sposób drobiazgowy. Zgodzić się więc należy, z twierdzeniem Sądu I instancji, że przyczyną, dla której instalacja skarżąca kasacyjnie nie została ujęta w WPGO były okoliczności związane z przewymiarowaniem mocy przerobowych w stosunku do prognozowanego strumienia odpadów komunalnych. W planie inwestycyjnym, stanowiącym podstawę wydatkowania środków publicznych zarówno unijnych, jak i krajowym powinny znaleźć się wszystkie inwestycje niezbędne dla prawidłowej realizacji gospodarki odpadami. W tym kontekście należy odczytywać zawarte w art. 35a u.o. pojęcie "planowane inwestycje". Chodzi więc o inwestycje planowane, a więc niezbędne do realizacji racjonalnej gospodarki odpadami, a nie inwestycje planowane przez inwestorów.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę także na poziom zaawansowanie realizacji inwestycji planowanej przez skarżącą kasacyjnie. Sąd I instancji wskazał, że planowana do budowy instalacja skarżącej kasacyjnie została wskazana w Planie gospodarki odpadami województwa [...] 2012 z terminem realizacji 2013 r. Spółka otrzymała w 2014 r. dofinasowanie w formie pożyczki ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie, przy czym środki te nie zostały wydatkowane. Spółka zawarła z NFOŚiGW trzy aneksy do umowy. Pierwotnie zadanie miało zostać zakończone do [...] grudnia 2015 r., a w ostatnim aneksie termin ten określono na [...] sierpnia 2018 r. Zasadnie Sąd I instancji wywiódł, że od 2012 r., monitorując sytuację w zakresie wdrażania zapisów wojewódzkiego planu odpadami, wielokrotnie zwracano się do Spółki z prośbą o informację dotyczącą postępu prac budowy instalacji. Dokonując szczegółowej analizy przedstawionych danych, zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że miały one (a właściwie ich brak) wpływ na nieujęcie skarżącej kasacyjnie w Planie Inwestycyjnym. W konsekwencji słusznie ocenił, że naruszenie procedury uchwalania planu należało uznać w realiach rozpoznawanej sprawy jako nieistotne naruszenie prawa. Naruszenie procedury podejmowania uchwał przez organ samorządu terytorialnego może być uznane za nieistotne w sytuacjach, w których w sposób oczywisty można stwierdzić, że również przy zachowaniu wymaganej procedury zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona (por. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., uwagi do art. 91). Sąd I instancji wykazał, z przywołaniem i po szczegółowym przeanalizowaniu między innymi przedstawionych powyżej okoliczności, że w rozpoznawanej sprawie, to one miały zasadniczy wpływ na treść uchwały, a nie naruszenie przepisów procedury.

W konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 82 ust. 1 i 5 u.s.w. w zw. z art. 36 ust. 7 u.o., art. 5, art. 30 i art. 39 ust. 1 u.o.i.ś i art. 34 ust. 4 u.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszenie procedury uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami polegające na nieponowieniu wymaganych prawem konsultacji społecznych oraz opiniowania przez właściwe organy projektu WPGO 2016-2022 nie stanowią istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności Uchwały Sejmiku, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku braku tych uchybień zapadłaby uchwała o innej treści, to jest uwzględniająca instalację skarżącej kasacyjnie w Planie Inwestycyjnym stanowiącym załącznik do WPGO 2016-2022, podczas gdy wpływ naruszenia prawa na indywidulaną sytuację skarżącej kasacyjnie nie stanowi wyłącznej podstawy do uznania naruszenia prawa za istotne, gdyż ocena naruszenia prawa powinna mieć charakter obiektywny i uwzględnić całokształt wpływu tego naruszenia na realizację wymogów praworządności.

Wbrew powyższym wywodom skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w przypadku zaskarżenia, na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., uchwały organu samorządu województwa, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, a więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15). Pamiętać bowiem należy, że skarga ta nie jest skargą actio popularis, a zakres kontroli aktu prawa miejscowego zakreślony jest granicami interesu skarżącego. (zob. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego: z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 115/15, z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14, z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt II OSK 37/14, z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08.).

Argumenty te przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 6 p.p.s.a.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 38a u.o., art. 35 ust. 9 u.o., art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustawpoprzez ich błędne zastosowanie polegające na niedokonaniu w sposób prawidłowy kontroli legalności Uchwały Sejmiku i oddalenie skargi, a to na skutek pominięcia, że Sejmik Województwa nie ujął planowanej przez skarżącą kasacyjnie instalacji w Planie Inwestycyjnym stanowiącym Załącznik nr 1 do WPGO 2016-2022 z uwagi na nierozpoczęcie przez skarżącą kasacyjnie budowy tej instalacji przed dniem [...] lutego 2015 r., a jednocześnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2019 r. przesądził, że skarżąca kasacyjnie rozpoczęła budowę instalacji przed tą datą, podczas gdy uwzględnienie tych okoliczności powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że dla oceny powyższego zarzutu skargi kasacyjnej nie ma znaczenia poprzednie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 listopada 2018 r., albowiem wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r. W uchylonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą nieujęcia skarżącej w Planie Inwestycyjnym było nierozpoczęcie budowy przed dniem [...] lutego 2015 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że budowa instalacji skarżącej rozpoczęła się przed 6 lutego 2015 r. Przesądzenie tej okoliczności nie pociągało za sobą automatycznie, jak wywodzi skarżąca kasacyjnie, konieczności stwierdzenia nieważności uchwały (stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem praw). Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że rozpoczęcie budowy instalacji przed 6 lutego 2015 r. nie rodzi po stronie organu samorządu województwa obowiązku ujęcia takiej instalacji w palenie gospodarki odpadami. Data ta ma jednak istotne znaczenie, albowiem rozpoczęcie budowy przed 6 lutego 2015 r. skutkuje brakiem stosowania wobec takiego inwestora art. 38a u.o. W konsekwencji nie ujęcie takiej instalacji w palnie gospodarki odpadami nie skutkuje automatyczną odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji (art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz innych ustaw). Zasadnie natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że instalację taką, to jest której budowę rozpoczęto przed dniem [...] lutego 2015 r., uwzględnia się, ale w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Przedmiotem postępowania nie była zaś uchwała w przedmiocie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, lecz uchwała nie posiadająca charakteru prawa miejscowego, to jest uchwała dotycząca Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016- 2022 z uwzględnieniem lat 2023-2026.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., została oddalona.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.