Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 85/20 w sprawie ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 5 listopada 2019 r., nr SKO.415.153.2019 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 85/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 5 listopada 2019 r., nr SKO.415.153.2019 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego M.F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia 19 września 2019 r., znak UIB.6733.6.2018, w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa stacji bazowej nadawczo-odbiorczej nr [...] T. lokalizowanej na dz. nr [...], obr. [...] T.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o. o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku:

i. niedostrzeżenia konieczności zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i w rezultacie uchylenia decyzji organu II instancji, pomimo iż odpowiadała ona prawu,

ii. błędnego zastosowania art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. i w rezultacie uchylenia decyzji organu II instancji w wyniku błędnego stwierdzenia, że organ II instancji zaniechał należytego zbadania materiału zgromadzonego w postępowaniu oraz legalności kontrolowanej w trybie instancyjnym decyzji organu I instancji, pomimo iż uzasadnienie uchylonej decyzji odpowiadało prawu, jako ze organ II instancji poddał analizie wszelkie prawem wymagane parametry inwestycji — co zasadnym czyni zarzut, iż wyrok sądu I instancji wydany został po nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w postępowaniu, a jednocześnie czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz niewłaściwej oceny kompletności uzasadnień uchylonych decyzji,

iii. niezastosowania art. 12 k.p.a. i pominięcia, że działanie organu było zasadne w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia";

b. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak precyzyjnych wskazań dla organu II instancji w zakresie ponownego sporządzenia uzasadnienia decyzji z uwzględnieniem wskazań sądu I instancji, podczas w tej materii wskazania sądu I instancji w żadnej mierze nie są precyzyjne;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 oraz art. 56 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez uchylenie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo iż inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, organ I instancji dokonał analizy wymaganej art. 53 ust. 3 ww. ustawy, a organ II instancji słusznie tą analizę zaaprobował, a nadto uzyskała ona pozytywne uzgodnienie ze strony wszystkich organów przewidzianych art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz zawiera ona wszystkie elementy wymagane art. 54 ww. ustawy, co czyniło koniecznym wydanie decyzji uchylonej skarżonym obecnie wyrokiem.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, jednocześnie zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M.F. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu strona wskazała na błędy formalne skargi kasacyjnej oraz zanegowała zasadność jej treści.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było jej uzasadnienie, które – zdaniem Sądu I instancji – nie wypełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa."

Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, na które poza częścią sprawozdawczą, składa się: 1) przywołanie przepisów normujących zasady wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (s. 4-5); 2) skopiowany fragment części pisma Wójta Gminy T. z dnia 23 października 2019 r. (s. 5-6), wyjaśnienie charakteru decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i jej miejsca w toku procesu inwestycyjno-budowlanego oraz 3) pouczenie o zasadach i trybie zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, nie zawiera wymaganych przez art. 107 § 3 k.p.a. elementów, takich jak: 1) wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione; 2) dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto, organ nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w odwołaniu.

Z tych też względów należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, który oceniając uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwierdził jego ogólnikowość, brak logicznego wywodu oraz odniesienia się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, jak również do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wskazane niedostatki uzasadnienia uniemożliwiają dokonanie merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia tego nie sposób wywieść, czy na skutek złożenia odwołania, sprawa była ponownie rozpatrzona oraz czy podniesione w tym odwołaniu zarzuty zostały poddane ocenie.

Mając na uwadze powyższe należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w wyniku niedostrzeżenia konieczności zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i uchylenie decyzji organu II instancji oraz przez błędne zastosowanie art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także niezastosowanie art. 12 k.p.a. (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej).

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak precyzyjnych wskazań dla organu II instancji w zakresie ponownego sporządzenia uzasadnienia decyzji (pkt 1b petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. W zakresie "wskazania co do dalszego postępowania", Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy samodzielnie uzasadni swoją decyzję stosownie do reguł z art. 107 § 3 k.p.a. (s. 9 uzasadnienia wyroku). Ponadto Sąd podkreślił, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., powinien ustosunkować się w jej uzasadnieniu do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania (s. 8 uzasadnienia wyroku).

Za niezasadne należało też uznać zarzuty naruszenia art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 oraz art. 56 zd. 1 u.p.z.p. (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej).

Po pierwsze, zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie prawa materialnego. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Obowiązek sformułowania podstaw kasacyjnych jest jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Po drugie, podzielając stanowisko Sądu I instancji co do błędnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, a co za tym idzie do konieczności jej uchylenia z uwagi na dostrzeżone braki, należy wyjaśnić, że z tego też powodu nie doszło do sądowej weryfikacji zaskarżonej decyzji pod kątem ewentualnych naruszeń prawa materialnego. Nie mogło więc w tych okolicznościach dojść do naruszenia prawa materialnego, albowiem w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji okazała się przedwczesna.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.