IV SA/Po 250/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-07-06	
Data wpływu	2017-03-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Ewa Kręcichwost-Durchowska
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Grossmann	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2674/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 778; art. 61; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 7, art. 77, art. 107; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 9 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Blizanów z dnia 19 września 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
IV SA/Po 250/17

UZASADNIENIE

Wójt Gminy Blizanów decyzją z dnia 19.09.2016r., nr [...], wydaną na podstawie art. 54, w związku z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 788 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a.") na wniosek [...] (dalej: "inwestor") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu pawilonów do chowu i hodowli norek (19,43 DJP), płyty obornikowej, trzech zbiorników na płynne odchody zwierzęce i odcieki z płyty obornikowej oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie położonym w [...].

Organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odstąpiono od analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu na sąsiednich działkach, ponieważ powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, którego jest współwłaścicielem i które jest związane z wnioskowaną inwestycją, wynosi 14,2759 ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy Blizanów. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego wg danych Urzędu Statystycznego w 2010 roku wynosiła 7,81 ha. Dane te zostały potwierdzone pisemnie przez Urząd Statystyczny na wniosek organu I instancji. Ze zgłoszonych przez wnioskodawcę 17,0659 ha uznano, że 14,2759 ha jest związanych z prowadzonym przez [...] gospodarstwem rolnym. Pozostałe grunty są dzierżawione przez inne osoby, stąd nie są uprawiane obecnie przez wnioskodawcę. Inwestor wyjaśnił, że na grunty rolne, wskazane wyżej, wywożony będzie obornik z prowadzonej hodowli norek oraz pozyskiwana słoma do chowu ściółkowego zwierząt.

Organ wskazał, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie stwierdzono również niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...], jako uczestnik postępowania.

W uzasadnieniu odwołania Stowarzyszenie wskazało, że Wójt Gminy Blizanów zaskarżoną decyzję oparł na niepełnym materiale dowodowym i błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie można zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie Stowarzyszenia powyższe naruszenie stanowiło nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 oraz art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ale również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co jego zdaniem miało wpływ na rozstrzygnięcie.

Wskazano, że [...] nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 14,2759 ha, lecz współwłaścicielem. Z uwagi na to, że w aktach sprawy brak jest oświadczenia woli, które powinno być złożone przez wszystkich właścicieli nieruchomości, jak również to, że w decyzji o warunkach zabudowy nie występują inni współwłaściciele, tylko decyzja wydana jest na rzecz inwestora [...], uznano, że [...] może dysponować tylko swoją częścią gospodarstwa. Z racji, że nieruchomość stanowi współwłasność, zdaniem odwołującego Stowarzyszenia, inwestor tak naprawdę dysponuje 6,7049 ha, zaś średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie Blizanów wynosi 7,81 ha, co oznacza, że nie można zastosować odstępstwa uregulowanego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Stowarzyszenie podniosło również nieaktualność danych, co do średniej wielkości gospodarstwa rolnego, ponieważ Wójt Gminy Blizanów ustalił tę wielkość według danych Urzędu Statystycznego z 2010 r. Dodano, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w danej gminie ogłaszana jest w uchwale Rady Gminy wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ocenie odwołującego w przedmiotowej sprawie trudno dostrzec jakikolwiek funkcjonalny związek między gruntami rolnymi położonymi w [...], a odległymi o około 30 km gruntami rolnymi w [...]. Stowarzyszenie podkreśliło, że z akt sprawy nie wynika w jaki sposób Wójt Gminy Blizanów wyznaczył obszar, na który planowana inwestycja oddziałuje, co ma wpływ na ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. Podniesiono, że organ I instancji błędnie założył, że projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego i pawilonów należy uznać za zabudowę zagrodową. Wskazano, że zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem za zabudowę zagrodową składa się zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny. Zdaniem Stowarzyszenia planowane pawilony nie są budynkami, gdyż według art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Zarzucono też, że decyzja zawiera informacje nieprawdziwe w odniesieniu do treści uwag i wniosków składanych przez Stowarzyszenie W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji napisano: "Według tego Stowarzyszenia wyjaśnienia wymaga kwestia wielkości gospodarstwa rolnego, związanego z wnioskowaną przez [...] i [...] inwestycją oraz kwestia, czy inwestycja ta może być uznana za gospodarstwo rolne". Stowarzyszenie złożyło dwa w nioski w toku postępowania, jeden z datą 30.05.2016 r. i kolejny z datą 01.09.2016 r. W żadnym z nich nie wymieniono [...]jako wnioskującej o warunki zabudowy dla odnośnej inwestycji. Ten błąd formalny w treści decyzji wskazuje jednoznacznie na brak staranności ze strony organu I instancji w zakresie analizy wniosków stron postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 09.01.2017r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jak wynika z akt sprawy inwestor wystąpił o warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Inwestor jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 14,2759 ha. Średnia wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie Blizanów wynosi 7,81 ha, co wynika z danych Urzędu Statystycznego z 2010 roku. W związku z tym, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 4, organ I instancji odstąpił od szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające do zamierzenia budowlanego oraz teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ I instancji zweryfikował również wniosek pod kątem zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym zakresie nie stwierdził niezgodności.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego Stowarzyszenia stwierdzono, że zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Odnośnie pojęcia "zabudowy zagrodowej", Kolegium wskazało, iż w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie to należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., II SA 713/98, LEX nr 41767). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 803 z późn. zm. - dalej u.k.u.r.), przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm. - dalej k.c.), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c). W przypadku braku planu miejscowego, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, lokalizacja zabudowy związanej z tym gospodarstwem nie podlega przestrzennym ograniczeniom w związku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie można zastosować powyższe zasady i przyjąć, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Przedmiotowa inwestycja obejmuje bowiem budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i 10 pawilonów, które są obiektami budowlanymi. Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich określa jednoznacznie jakie gatunki zwierząt zaliczane są do zwierząt gospodarskich. Są w tym zwierzęta futerkowe zapisane w art. 2 ust. 1 lit. i oraz ust. 3 ww. ustawy. Hodowlane zwierzęta futerkowe jako zwierzęta gospodarskie mają prowadzone księgi hodowlane i prowadzoną dokumentację hodowlaną. Prowadzi to Krajowe Centrum Hodowli Zwierząt w Warszawie. W związku z tym organ I instancji prawidłowo przyjął, że hodowla norek związana jest z prowadzonym gospodarstwem rolnym.

Odnosząc się do zarzutu zbyt małego wyznaczenia granic obszaru analizowanego stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma potrzeby poszerzać granic tego obszaru ponad wymagane minimum. Organ I instancji ustalił średnią wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie Blizanów ze spisu rolnego, który jest sporządzony raz na 8 lat. Jak wynika z akt sprawy ostatni taki spis odbył się w 2010 roku, stąd organ I instancji mógł wziąć pod uwagę dane w nim zawarte. Z przywołanego przez odwołujące Stowarzyszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie można wyprowadzić wniosku, że kwestia średniej wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie musi być określona uchwałą Rady Gminy. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że stroną w postępowaniu o warunki zabudowy są właściciel terenu inwestycji, inwestor, właściciele gruntów bezpośrednio sąsiadujących. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron niniejszego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosło w ustawowym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegającego na błędnym uznaniu, iż ma w przedmiotowym przypadku zastosowanie wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa, przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.,

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a, gdyż organy I i II instancji nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ wydający decyzję błędnie uznał, że ma w przedmiotowym przypadku zastosowanie wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącego ratio legis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. to umożliwienie rolnikom wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. Inwestor, [...] jest rolnikiem od wielu lat i w miejscowości [...] stworzył w ramach zabudowy zagrodowej siedlisko, na które składa się budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze.

Skarżący wskazał, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, że jedno gospodarstwo rolne może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową. Organ I instancji nie sprawdził ile razy [...] korzystał z przywileju wynikającego z art. 61 ust. 4 w/wym. ustawy wnioskując o decyzję o warunkach zabudowy na terenie innych gmin.

Zdaniem skarżącego organ I instancji nie ustalił istnienia przesłanki przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Nadto w ocenie skarżącego organ I instancji nie ustalił czy małżonkowie, [...] i [...] pozostają we wspólności ustawowej małżeńskiej czy też mają rozdzielność majątkową. Skarżący uważa, że ma to znaczenie przy ustalaniu areału jakim dysponuje [...] i czy obszar ten jest większy od średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie Blizanów. Fakt ten jest - zdaniem skarżącego - ważny w przypadku pełnomocnictwa dla [...], podpisanego tylko przez [...]. W ocenie skarżącego dokument ten jest prawomocny tylko w sytuacji jeśli małżonkowie pozostają we wspólności majątkowej małżeńskiej.

Skarżący dodał, że z akt sprawy nie wynika w jaki sposób organ I instancji ustalił zakres oddziaływania inwestycji, czy uwzględnił jej specyfikę i na jakiej podstawie ustalono strony postępowania. Z tych względów skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej decyzji Wójta Gminy Blizanów oraz wstrzymanie ich wykonania.

Stowarzyszenie wskazało, że w decyzji Wójta Gminy Blizanów uzgadniającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu pawilonów do chowu i hodowli norek (19,43 DJP), płyty obornikowej oraz trzech zbiorników na odcieki na terenie położonym w [...], gmina [...], działka nr [...], wydanej dnia 03.02.2015 r. znak: [...] na wniosek [...] zamieszkałego w [...] za stronę postępowania uznano [...], a w decyzji Wójta Gminy Blizanów wydanej 19.09.2016 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla tej samej inwestycji, na tym samym terenie, z tą samą obsadą zwierząt, [...] za stronę tym razem nie uznano.

Stowarzyszenie wskazało, że złożyło dwa wnioski w toku postępowania, jeden z datą 30.05.2016 r. i kolejny z datą 01.09.2016 r. W żadnym z nich nie wymieniono [...] jako wnioskującej o warunki zabudowy dla odnośnej inwestycji. Ten błąd formalny w treści decyzji wskazuje jednoznacznie na brak staranności ze strony organu I instancji w zakresie analizy wniosków stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swą dotychczasowa argumentację.

Dodatkowo wyjaśniono, że zdaniem Kolegium przeprowadzona ocena stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy jest prawidłowa. Organ I instancji ustalił strony postępowania na podstawie danych z rejestru gruntów. Planowana inwestycja otrzymała wszystkie wymagane uzgodnienia, zarówno Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kaliszu, jak i Starosty Kaliskiego. W ocenie Kolegium dla ważności wniosku nie ma znaczenia, czy [...] i [...] pozostają we wspólności ustawowej małżeńskiej, czy też mają rozdzielność majątkową. Z pełnomocnictwa dla [...] wynika, że ma on reprezentować [...] przed organami administracyjnymi. Pozostawanie we wspólności majątkowej małżeńskiej nie oznacza, że [...] nie może sam wystąpić z wnioskiem o warunki zabudowy, a co za tym idzie ustanowić sobie pełnomocnika. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że warunki zabudowy można ustalić dla wnioskodawcy, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której ma zostać zrealizowana inwestycja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Blizanów ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu pawilonów do chowu i hodowli norek (19,43 DJP), płyty obornikowej, trzech zbiorników na płynne odchody zwierzęce i odcieki z płyty obornikowej oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie położonym w [...].

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie sporne było przede wszystkim zastosowanie przez organy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i odstąpienie od analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu na sąsiednich działkach.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać między innymi: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy.

Zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa nie ma charakteru absolutnego, gdyż stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy nie stosuje się, do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jak wskazuje analiza akt sprawy, a w szczególności wydanych decyzji administracyjnych, organy administracji publicznej obu instancji przyjęły, że planowana inwestycja polegającej na budowie dziewięciu pawilonów do chowu i hodowli norek (19,43 DJP), płyty obornikowej, trzech zbiorników na płynne odchody zwierzęce i odcieki z płyty obornikowej oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, z uwagi na fakt, że ma być realizowana na działkach, stanowiących gospodarstwo o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, dotyczy inwestycji realizowanej w ramach zabudowy zagrodowej. Tym samym pominięto całkowicie okoliczności spełnienia przez nią warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należało za przedwcześnie przyjęte.

W tym miejscy wskazać należy, że niewątpliwie ratio legis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.

Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić wypada, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 504/10; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym przyjąć należy, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu.

Przyjmując powyższe rozumienie zabudowy zagrodowej należy zakwestionować bezkrytycznie przyjęte przez organy stanowisko, iż inwestor planuje realizację obiektu w ramach zabudowy zagrodowej. Zauważyć bowiem należy, że zarówno Wójt, jak i Kolegium, przyjmując, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., oparli się na okoliczności, iż inwestor posiada nieruchomości rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. Nie poczyniono jednak żadnych ustaleń dotyczących wyjaśnienia, czy na działkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się zabudowania o charakterze gospodarczym, czy też mieszkaniowym, które służyłyby prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a które przesądzałyby równocześnie, że planowana inwestycja w istocie ma służyć prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organy administracyjne nie uwzględniły wiec zasady, iż w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. W takim przypadku zadaniem organów administracji jest bowiem dokonanie ustaleń czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami położonymi w [...] i [...].

Sąd wskazuje, że strona skarżąca już w odwołaniu wskazała, że inwestor [...] jest rolnikiem od wielu lat i w miejscowości [...] stworzył w ramach zabudowy zagrodowej siedlisko, na które składa się budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze. Organ odwoławczy pominął ten zarzut z odwołania i nie odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji. W judykaturze utrwalono pogląd, że jedno gospodarstwo rolne może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (Wyrok WSA w Szczecinie z 14 listopada 2012 r. II SA/Sz 866/12, Lex, nr 1241500). Organy w niniejszej sprawie nie przeanalizowały sytuacji rodzinnej inwestora, która mogłaby uzasadniać zastosowanie w tej sytuacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Zadaniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla więcej niż jednego siedliska byłoby możliwe jedynie w sytuacjach wyjątkowych, przykładowo uzasadnionych względami rodzinnymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18.01.2017 r., sygn. akt IV SA/Po 971/16).

Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny dokonać ustaleń, czy istnieje realny, funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami położonymi w [...] i [...], uzasadniający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto organy powinny dokonać oceny, czy planowana inwestycja rzeczywiście stanowić będzie zabudowę zagrodową, a także biorąc pod uwagę planowaną ilość hodowanych zwierząt, organy powinny ocenić, czy inwestycja ta nie zmierza do realizacji przedsięwzięcia hodowli zwierząt na skalę przemysłową.

Ponadto organy ponownie rozpoznając sprawę wskażą w uzasadnieniu decyzji sposób określania stron postępowania administracyjnego i odniosą się do kwestii podniesionej w skardze dotyczącej uznania za stronę [...] w postępowaniu dotyczącym tej samej działki (dz. nr [...]) przy wnioskowanej inwestycji o mniejszym zakresie (decyzja Wójta Gminy Blizanów z dnia 3.02.2015 r., znak [...]), a nieuznania [...] za stronę w niniejszym postępowaniu dotyczącym planowanej na tej samej działce inwestycji o większym zakresie (rozszerzonym o budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz przeznaczenie trzech zbiorników również na płynne odchody zwierzęce). Sąd podkreśla, że w orzecznictwie nie budzi też wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające (por. wywody NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. II OSK 219/13).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie średniej wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego na podstawie danych z 2010 r., Sąd uznaje go za bezzasadny. Należy wskazać, że spis rolny przeprowadzany jest co 8 lat. Informacja wskazująca średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie Gminy Blizanów została przekazana przez Urząd Statystyczny w Poznaniu pismem z dnia 10 czerwca 2016 r (k. 44 akt adm.) i organy na tej podstawie słusznie przyjęły, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 7,81 ha. Organy ustaliły, że grunty związane z wnioskowaną inwestycją mają powierzchnię 14,2759 h, więc przekraczają średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Bliznów. Rada Gminy Blizanów nie podjęła uchwały w sprawie określenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. W związku z powyższym dane z Urzędu Statystycznego są wystarczające by określić średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na ich podstawie.

Bezzasadny jest zarzut dotyczący nieuwzględnienia majątkowych relacji [...]. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może wnieść każdy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich i wynika to wprost z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Kwestie własności uwzględniane są w innym postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym również zarzut dotyczący nieprawidłowości pełnomocnictwa udzielonego [...] przez [...] z pominięciem [...], należy uznać za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wskazania przez organ, że Stowarzyszenie wymieniało [...] jako wnioskującą o warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy Stowarzyszenie nie wymieniało tej osoby jako wnioskującej, Sąd wskazuje, że to uchybienie organów nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy biorąc pod uwagę wyżej opisaną kwestię dotyczącą uwzględniania własności w innym postępowaniu administracyjnym.

W tych okolicznościach faktycznych, zastosowanie przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a w konsekwencji odstąpienie od obowiązku dokonania oceny, czy planowana inwestycja nie narusza zastanego ładu przestrzennego, uznać należało za naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wójt Gminy rozstrzygając przedmiotową sprawę oparły się na niepełnym materiale dowodowym oraz w sposób wadliwy przyjęły, że w sprawie spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., uzasadniające odstąpienie od konieczności oceny, czy planowana inwestycja spełnia warunki kontynuacji cech i zagospodarowania terenu. Naruszenie powyższe stanowiło nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, określonych w art. 52 ust. 1 oraz art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ale również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a więc naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił decyzję organów I i II instancji.