Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 454/22 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę o ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J.J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 454/22, oddalił skargę J.J. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

J.J. wnioskiem z dnia 19 maja 2022 r., zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. skanów umów zawartych z zatrudnionymi w Urzędzie Miasta [...] radcami prawnymi i/lub innych umów na podstawie których świadczona jest na rzecz Urzędu Miasta [...] obsługa prawna; 2. skanów umów o prace zawartych z zastępcami prezydenta, skarbnikiem Miasta, sekretarzem Miasta, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta [...]; 3. informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych w ostatnim zamkniętym miesiącu tytułem wynagrodzenia zatrudnionym w Urzędzie Miasta [...]: radcom prawnym, prezydentowi, zastępcom prezydenta, skarbnikowi Miasta, sekretarzowi miasta, kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych.

Prezydent Miasta pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. przekazał wnioskodawcy aneksy do umów o pracę niektórych kierowników i zastępców kierowników komórek organizacyjnych, zaś w zakresie pkt 3 wniosku udzielił w części odpowiedzi, a także wydał odrębną decyzję administracyjną. W odniesieniu do pozostałych umów o pracę, organ stwierdził, że umowy o pracę zawarte z pracownikami zatrudnionymi na stanowisku radcy prawnego oraz umowy o pracę pozostałych pracowników zatrudnionych na stanowiskach kierowników i zastępców kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta [...] nie są informacją publiczną. Natomiast decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. Prezydent odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie "informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych w ostatnim zamkniętym miesiącu tytułem wynagrodzenia zatrudnionym w Urzędzie Miasta [...] kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych w zakresie pracowników, których dane personalne wraz z wynagrodzeniem nie są publikowane w biuletynie informacji publicznej". Zdaniem organu, udostępnienie wynagrodzenia nawet bez podania imienia i nazwiska kierownika/naczelnika umożliwia weryfikację konkretnego pracownika i dotyczy indywidualnego stosunku pracy tych osób.

Pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie pkt 1 i 2 wniosku z dnia 19 maja 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niesporne było, że organ w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p.") udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Zdaniem skarżącego odpowiedź ta była jednak niezadawalająca w zakresie pkt 1 i 2 wniosku.

Z kolei zdaniem Sądu I instancji, nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w jego piśmie z 2 czerwca 2022 r. w zakresie uznania, że skan umowy o pracę nie stanowi informacji o sprawach publicznych, dokument ten dotyczy bowiem indywidualnego stosunku pracy. Umowa o pracę jest dokumentem z zakresu prawa pracy o charakterze prywatnym i stanowi część akt personalnych danego pracownika. Publiczny dostęp do akt osobowych pracownika jest niemożliwy, co już a priori wyklucza skany umów o pracę z grona dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Co prawda umowa o pracę zawarta z pracownikami pełniącymi funkcję publiczną, z uwagi na pełnione na mocy tej umowy zadania publiczne, może zawierać informacje o sprawach publicznych, jednakże z ww. powodów pełna treść (skan) umowy o pracę, nie staje się przedmiotem informacji publicznej. Nie będą nią bez wątpienia takie elementy umowy o pracę jak: podpisy stron umowy czy dane adresowe pracownika. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w § 16 ust. 1 i 2 w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2369 ze zm., dalej "rozporządzenie"). Rozporządzenie to wydano na mocy art. 298(1) Kodeksu pracy, w którym wskazano, że Minister właściwy do spraw pracy w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji określi, w drodze rozporządzenia:

1) zakres, sposób i warunki prowadzenia, przechowywania oraz zmiany postaci dokumentacji pracowniczej, z uwzględnieniem wymagań dotyczących dokumentacji w postaci elektronicznej w zakresie organizacji jej przetwarzania i przenoszenia pomiędzy systemami teleinformatycznymi,

2) sposób i tryb doręczania informacji lub zawiadomienia o możliwości odbioru dokumentacji pracowniczej w przypadku upływu okresu jej przechowywania oraz poprzedniej postaci tej dokumentacji w przypadku zmiany postaci jej prowadzenia i przechowywania, a także sposób odbioru dokumentacji pracowniczej,

3) sposób wydawania kopii całości lub części dokumentacji pracowniczej pracownikowi, byłemu pracownikowi lub osobom, o których mowa w art. 949 § 3 Kodeksu pracy

- uwzględniając konieczność rzetelnego prowadzenia dokumentacji pracowniczej, zapewnienia realizacji prawa dostępu do tej dokumentacji, potrzebę przechowywania dokumentacji pracowniczej w sposób gwarantujący zachowanie jej poufności, integralności, kompletności oraz dostępności, w warunkach niegrożących jej uszkodzeniem lub zniszczeniem.

Z § 3 pkt 2 rozporządzenia wynika, że w części B akt osobowych pracownika znajdują się oświadczenia lub dokumenty dotyczące nawiązania stosunku pracy oraz przebiegu zatrudnienia pracownika, w tym m.in.:

- oświadczenia lub dokumenty dotyczące danych osobowych, gromadzone w związku z nawiązaniem stosunku pracy (lit. a);

- umowa o pracę, a jeżeli umowa nie została zawarta z zachowaniem formy pisemnej - potwierdzenie ustaleń co do stron umowy, rodzaju umowy oraz jej warunków (art. 29 § 2 Kodeksu pracy – lit. b);

- zakres czynności (zakres obowiązków), jeżeli pracodawca dodatkowo w tej formie określił zadania pracownika wynikające z rodzaju pracy, określonego w umowie o pracę (lit. c);

- dokumenty dotyczące wykonywania przez pracownika pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1924 - lit. d);

- dokumenty dotyczące wykonywania pracy w formie telepracy (lit. v).

Stosownie do § 16 ust. 1 rozporządzenia pracodawca może wydać dokumentację pracowniczą tylko wyraźnie wskazanym w tym przepisie osobom:

- pracownikowi lub byłemu pracownikowi albo osobom, o których mowa w art. 949 § 3 Kodeksu pracy (pkt 1), albo

- osobie upoważnionej przez pracownika albo byłego pracownika albo osobę, o której mowa w art. 949 § 3 Kodeksu pracy (pkt 2).

Warto też wskazać, że z § 16 ust. 2 rozporządzenia wynika, że wydanie dokumentacji pracowniczej osobom, o których mowa w art. 949 § 3 Kodeksu pracy, następuje po uprzednim udokumentowaniu przez te osoby uprawnienia do odbioru tej dokumentacji.

Skoro zatem umowy o pracę, których udostępnienia żądał we wniosku o udzielenie informacji publicznej skarżący, stanowią część akt osobowych pracownika, to nie mogły być one mu udostępnione także i z tego powodu, że nie był on osobą wskazaną w § 16 w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia.

W ocenie WSA w Warszawie, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 298(1) Kodeksu pracy wskazane rozporządzenie modyfikuje zasady i tryb dostępu do informacji o zawartych z pracownikami pełniącymi funkcje publiczne dokumentów z zakresu prawa pracy, w tym umów o pracę.

Reasumując, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skany umów o pracę z pracownikami pełniącymi funkcje publiczne, do jakich należy zaliczyć radców prawnych, zastępców prezydenta Miasta, skarbnika Miasta, sekretarza Miasta, a także kierowników i zastępców kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta, stanowią informację publiczną, jednakże dostęp do nich jest zmodyfikowany przywołanymi przepisami rozporządzenia, co powoduje, iż w tym zakresie przepisy u.d.i.p. nie będą miały zastosowania. Nie oznacza to, iż żadna z informacji zawartych w umowach o pracę z tymi pracownikami nie będzie mogła zostać udostępniona w trybie u.d.i.p. Czym innym jest jednak udostępnienie skanu umowy o pracę, a czym innym udostępnienie informacji o niektórych elementach takiej umowy. W tym przypadku sprawa musi jednak być rozważana na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nadto organ załatwił punkt 3 wniosku w formie decyzji administracyjnej, a także udostępniając informacje, co powoduje, iż skarga na bezczynność również i w tym zakresie nie podlegała uwzględnieniu.

W dniu 20 sierpnia 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że nie poddaje się on kontroli instancyjnej, bowiem zawiera wewnętrzną sprzeczność, to jest równoczesne uznanie, iż wnioskowana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną oraz że jest informacją publiczną, ale podlega udostępnieniu w trybie innym niż przewidziany w u.d.i.p.;

2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP w związku z art. 298 Kodeksu pracy oraz § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia - przez niezasadne przyjęcie, iż określenie odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi może nastąpić aktem rangi podustawowej, chociaż może to nastąpić wyłącznie w drodze ustawy;

3. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i f) oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż skan umowy o pracę osoby pełniącej funkcje publiczne lub będącej funkcjonariuszem publicznym nie stanowi informacji publicznej, chociaż skan takiej umowy stanowi informację publiczną, to jest w szczególności informację o majątku publicznym, osobach pełniących funkcje w organach jednostki samorządu terytorialnego i zasadach funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podlegająca rozpoznaniu skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 § 1 i 2 P.p.s.a. Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.

W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie można odczytać jakimi w istocie przesłankami kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Z treści uzasadnienia bowiem wynika, że podstawą działania Sądu I instancji były dwa wzajemnie wyłączające się powody. Po pierwsze, WSA w Warszawie uznał, że skan umowy o pracę nie stanowi informacji publicznej, ponieważ dotyczy indywidualnego stosunku pracy (s. 6 uzasadnienia). Sąd I instancji uznał zatem, że żądane we wniosku dane nie odpowiadają statuowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicji informacji publicznej, gdyż nie dotyczą spraw związanych z szeroko pojętym działaniem Państwa. Po drugie, wskazał, że żądane dane stanowią jednak informację publiczną, ale wobec treści § 16 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 rozporządzenia, nie mogą być udostępnione ponieważ przepisy tego rozporządzenia określają inny tryb dostępu do danych publicznych i wobec tego stosuje się do nich normę kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wedle którego "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi" (s. 8 uzasadnienia). Tak więc Sąd I instancji nie wskazał jednoznacznie, czy żądane przez wnioskodawcę dane są informacją publiczną, ale stosuje się do ich ujawniania przepisy innego aktu prawnego tj. rozporządzenia, czy jednak nie można ich udostępnić, ponieważ w ogóle nie stanowią informacji publicznej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.