Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Jerzy Bujko /spr./ Marek Gorski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007 r. w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 673/05 w sprawie ze skargi M. B. i K. I. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

W. C. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2006 r. (sygn. akt II SA/Ol 673/05), którym została uchylona decyzja Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2005 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...]. Tą ostatnią decyzją organ I instancji na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego na działce nr 27/2 we wsi K., prowadzonej przez W. C., a także nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

W sierpniu 2002 r. W. C. wybudował bez uzyskania pozwolenia na budowę, na działce położonej we wsi K., gm. S., oznaczonej nr ew. 27/2 drewniany dom letniskowy w stanie surowym. Budynek ten został pobudowany w miejscu istniejącego wcześniej i rozebranego domku letniskowego. Na skutek skargi K. I., dzierżawcy położonego w bezpośrednim sąsiedztwie tej inwestycji ośrodka wypoczynkowego, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zaistniałej samowoli budowlanej. Wydana następnie decyzja z dnia 2 października 2002 r. nakładająca na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 i art. 57 prawa budowlanego określone obowiązki, których wykonanie miało służyć legalizacji tej budowy, została uchylona decyzja organu II instancji z dnia 6 listopada 2002 r. a skarga wniesiona na tę ostatnią decyzją została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2004 r. (sygn. akt 2 IV SA 5036/02).

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego nakazał W. C. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku oraz przedłożyć organowi w terminie do 31 grudnia 2004 r. zaświadczenie Wójta Gminy S. o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanego przez uprawnionego projektanta wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Termin określony tą decyzją został następnie, na wniosek inwestora, przedłużony do 31 marca 2005 r. pismem PINB w S. z 13 stycznia 2005 r. W dniu 25 marca 2005 r. W. C. złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego budynku, oświadczenie o prawie do dysponowania zabudowaną nieruchomością na cele budowlane oraz wydaną w dniu 30 grudnia 2004 r. przez Wójta Gminy S. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr 27/2 położonej we wsi K. W dniu 30 marca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ustalił inwestorowi opłatę legalizacyjną a następnie, decyzją z dnia [...] maja 2005 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie spornego budynku, a także nałożył na W. C. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Od tej ostatniej decyzji odwołanie wniósł radca prawny K. K. działający w imieniu M. B. i K. I. – wspólników spółki cywilnej "G", właścicieli terenu bezpośrednio sąsiadującego z terenem przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że wobec wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia 16 września 2004 r. organ jest zobowiązany do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Na wymienioną decyzję Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie skargę wniósł pełnomocnik M. B. i K. I. Skarżący zarzucił, iż inwestor nie wykonał w terminie nałożonych na niego obowiązków prowadzących do legalizacji wykonanych robót budowlanych. Zarzucili również naruszenie szeregu przepisów proceduralnych w toku postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał tę skargę za uzasadnioną i wyrokiem z dnia 14 lutego 2006 r. uchylił zaskarżoną a także poprzedzającą ją decyzję oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących 740 zł kosztów postępowania. Sąd wskazał, że stosownie do art. 48 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego terminowe wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem opartym na przepisie art. 48 ust. 2 tego prawa traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W wypadku zaś niespełnienia w terminie tych obowiązków stosuje się przepis art. 48 ust. 1, to jest orzeka się o nakazie rozbiórki. W pierwszej kolejności zatem organ nadzoru budowlanego winien sprawdzić, czy inwestor spełnił nałożone na niego obowiązki, gdyż dopiero pozytywne ustalenie tego faktu jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót. Z akt sprawy – jak stwierdził Sąd I instancji – nie wynika, aby inwestor spełnił nałożone na niego obowiązki. Przy braku dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor był zobowiązany do złożenia decyzji o warunkach zabudowy ostatecznej na dzień wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Inwestor złożył wprawdzie taką decyzję, lecz wydaną dopiero w dniu 30 grudnia 2004 r., gdy postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte we wrześniu 2002 r. Nie przedłożył również dowodu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożył on wprawdzie do akt odpis umowy dzierżawy przedmiotowej działki zawartej z Wójtem Gminy S., lecz z jej treści wynika zakaz dokonywania zmian w terenie, w szczególności budowania na niej jakichkolwiek budynków. Zaskarżona decyzja została więc wydana bez ustalenia, czy zostały spełnione przez inwestora nałożone na niego obowiązki. Sąd uznał też za nieuzasadnione stanowisko inwestora, iż skarżący nie mieli prawa wnieść odwołania, skoro są oni współwłaścicielami działki sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżył skargą kasacyjną W. C. reprezentowany przez adwokata. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, iż postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej może być prowadzone z inicjatywy innych podmiotów niż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego a nadto przez przyjęcie, iż mimo spełnienia wymagań, o których mowa w art. 49 ust. 1 tej ustawy organ administracji ma obowiązek badania innych, niż wymienione w tym przepisie okoliczności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, iż w prowadzonym na podstawie art. 49 prawa budowlanego postępowaniu legalizacyjnym skarżący nie byli stroną postępowania, a więc nie mogli też składać odwołania. Skarżący podniósł następnie, iż inwestycja zakwalifikowana jako samowola budowlana polegała na odbudowie domku letniskowego a inwestor spełnił nałożone na niego obowiązki służące legalizacji budowy, w szczególności miał zgodę wydzierżawiającego na zabudowę działki. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. przez wadliwe stwierdzenie, iż brak było podstaw do legalizacji spornego budynku. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M. B. i K. I. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie podnosi żadnych uzasadnionych zarzutów. W treści zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z obowiązującym prawem przyjął, iż wobec wstrzymania na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane prowadzenia robót budowlanych przy budowie spornego obiektu i nałożenia na inwestora odpowiednich obowiązków, których wykonanie ma służyć zalegalizowaniu wykonanych robót (art. 48 ust. 3), warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest wykonanie przez inwestora nałożonych na niego obowiązków i stwierdzenie przez organ, że zaistniała zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia a nadto, iż został on wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 prawa budowlanego). Dopiero wykonanie tych obowiązków i uiszczenie nałożonej opłaty legalizacyjnej umożliwia uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 49 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego). Trafnie bowiem zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż przepis art. 49 prawa budowlanego wiąże się z przepisem art. 48 w taki sposób, iż stosując przewidzianą w nim legalizację robót budowlanych należy ustalić, czy inwestor wykonał terminowo nałożone na niego obowiązki postanowieniem wydanym w trybie art. 48 ust. 3 tej ustawy. Skoro więc Sąd I instancji stwierdził, że organy wydały decyzję na podstawie art. 49 ust. 4 prawa budowlanego bez stwierdzenia wykonania nałożonych na inwestora obowiązków to uchylenie zaskarżonej decyzji było zgodne z prawem.

Nie został również naruszony w sprawie przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego przez uznanie, że M. B. i K. I. są stroną postępowania. Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2002 r., gdy nie obowiązywał jeszcze art. 28 ust. 2 tej ustawy wprowadzony ustawą nowelizującą ustawę Prawo budowlane z 27 marca 2003 r. Po dokonaniu tej nowelizacji, zgodnie z art. 28 ust. 2 w obecnym brzmieniu, właściciele gruntów bezpośrednio sąsiadujących z terenem spornej inwestycji byliby niewątpliwie stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Fakt ten przemawia również za tym, żeby uznać ich prawo do udziału w charakterze stron postępowania w sprawach o legalizację robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę. Legalizacja taka zmierza bowiem do wywołania takich samych skutków, jak budowa prowadzona na podstawie uzyskanego legalnie pozwolenia na budowę.

Skarga kasacyjna nie wykazuje też żadnego naruszenia wskazanych w niej przepisów procesowych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został w żaden sposób uzasadniony. Skoro zaś Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. miał podstawę do uchylenia tych decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.