Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 2076/14 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 2076/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2014 r. M. J. zwróciła się do Wójta Gminy K. L. o pomoc materialną z przeznaczeniem na sfinansowanie kosztów przyłączenia do sieci wodociągowej oraz kosztów budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że w związku z odcięciem dopływu wody do budynku przez Kółko Rolnicze w Z. (Kółko Rolnicze odcięło dopływ wody powołując się na zniszczony wodociąg) oraz zniszczeniem zbiornika na nieczystości ciekłe wskutek podziału działki jej szambo znalazło się na działce sąsiadów, którzy zniszczyli je jako nieprzydatne. Zatem inwestycja której dotyczy wniosek stała się konieczna.

Wójt Gminy K. L., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., działając na podstawie art. 104, art.. 107 K.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 – 9, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 41 pkt 1, art. 100, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 109, art. 110 ust. 1, 3 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) odmówił ustalenia na rzecz M. J. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na sfinansowanie kosztów przyłączenia do sieci wodociągowej oraz kosztów budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, w łącznej wysokości 17000 zł.

Organ pierwszej instancji przytoczył ustalenia dokonane po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego i stwierdził, że dochód M. J. przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, gdyż jej miesięczny dochód wynosi 744,54 zł, podczas gdy kwota kryterium to 542 zł. Organ rozważył więc wniosek M. J. w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ stwierdził, że argumentem przemawiającym za odmową przyznania wsparcia w postaci zasiłku celowego specjalnego jest fakt, iż okoliczności odłączenia wody wnioskodawczyni nie można potraktować, jako szczególnie uzasadnionego przypadku o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pomimo kilkumiesięcznego uprzedzenia wnioskodawczyni o odcięciu gospodarstwa domowego od bieżącej wody czerpanej z sieci wodnokanalizacyjnej i możliwości skorzystania z systemu ratalnego w ramach realizacji inwestycji przyłączenia do sieci, jak również możliwości polubownego załatwienia kwestii użytkowania zbiornika, który na skutek rozgraniczenia nieruchomości znalazł się na nieruchomości należącej do sąsiada, M. J. nie poczyniła żadnych starań, które pozwoliłyby uchronić jej rodzinę przed utratą bieżącej wody i dostępu do instalacji sanitarnej. Zatem ten długi okres uprzedzenia o odłączeniu wody pozbawia możliwości potraktowania przypadku M. J., jako splotu nagłych i niedających się przewidzieć niefortunnych zdarzeń, którym nie można było przeciwdziałać.

M. J. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w kwocie 17000 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 8 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 4, art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący i wszechstronny poczynił ustalenia w sprawie, a następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał pełnej, wyczerpującej oceny sytuacji finansowej i rodzinnej wnioskodawczyni, dokonując tej oceny z uwzględnieniem tych wszystkich okoliczności, które miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy i które przy ocenie sprawy rozstrzyganej na zasadzie uznania administracyjnego należało wziąć pod uwagę. Organ pierwszej instancji rozważył również wszelkie inne, poza wnioskowanym, możliwości rozwiązania objętego wnioskiem problemu tj. braku bieżącej wody w budynku i braku kanalizacji. Organ pierwszej instancji podjął próby rozwiązania problemu braku wody i braku kanalizacji w budynku strony poprzez np. propozycję uzdatnienia wody w studni dla celów spożywczych, oraz zakupu toalety przenośnej. Jednakże propozycje te nie spotkały się z akceptacją wnioskodawczyni.

Organ odwoławczy stwierdził, że odcięcie dostaw wody do budynku M. J. nie stanowiło sytuacji nagłej czy będącej wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń, gdyż Kółko Rolnicze - jak wynika z akt sprawy (k-58 akt) - informowało ją o tym z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem. Z ustaleń organu wynika też, że kilka rodzin, które korzystały z tego przyłącza postanowiło zrobić wspólnie nową budowę przyłącza, jednak M. J. nie zgodziła się na takie rozwiązanie.

W ocenie Kolegium ze wszystkich okoliczności sprawy bezspornie wynika, że obecny brak bieżącej wody w budynku i brak dostępu do sieci kanalizacyjnej nie są wynikiem nadzwyczajnego zdarzenia, a nastąpiły w wyniku sytuacji, o których strona miała wiedzę. Z powyższego wynika też, że istniały różne warianty rozwiązania problemu, jednakże M. J. ich nie zaakceptowała.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. – L. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie:

- art. 40 w związku z art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

-art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a., a także art. 10 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd podkreślił, że przepis art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w oparciu o który rozpoznawany był wniosek skarżącej, stwarza organowi pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe m.in. specjalnego zasiłku celowego. Istota pomocy, o jakiej mowa w powyższym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Wyjątkowość przyznania tego świadczenia jest uzasadniona przede wszystkim tym, że osoby je otrzymujące co do zasady nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania takiej pomocy. Ich sytuacja materialna jest bowiem na tyle dobra, że powinny one samodzielnie przezwyciężyć zaistniałe trudności. Przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Dlatego też w każdej z takich spraw organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być zatem traktowane jako szczególna, wyjątkowa pomoc o charakterze doraźnym, ukierunkowana na realizację konkretnego celu.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że w sytuacji, w której skarżąca przez długi okres czasu nie podejmowała skutecznych starań, mimo propozycji pomocy ze strony organu oraz możliwości wcześniejszego podłączenia do sieci wodociągowej w oparciu o środki własne i co oczywiste dorosłych dzieci mieszkających z nią, miała możliwość we własnym zakresie pokryć ewentualne zwiększone wydatki, jakie mogły wyniknąć z planowanej inwestycji, to w tych okolicznościach brak jest podstaw do przyznania skarżącej pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać za zdarzenie nagłe i nadzwyczajne, a za zdarzenie wynikające z zaniedbania skarżącej i jej bliskich.

Sąd podkreślił, że sprawa nie dotyczy obowiązków Gminy odnośnie budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w oparciu o przepisy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Sąd wskazał również, że zasiłek celowy specjalny ma charakter wyjątkowy i jest ograniczony, co do wysokości. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że rozpatrując wniosek skarżącej organy orzekające prawidłowo ustaliły jej sytuację materialną, życiową i rodzinną oraz zgłoszone potrzeby życiowe pod kątem przesłanek określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd podkreślił, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. Istotnym bowiem w tej sprawie jest fakt, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero, gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc społeczna w określonej postaci.

Zdaniem Sądu, organy administracyjne prawidłowo uznały również, iż skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca nie podejmuje żadnych działań celem poprawienia swojej sytuacji sanitarnej, ograniczając się jedynie do prezentowania postawy roszczeniowej, a to w pełni uzasadnia odmowę przyznania jej pomocy finansowej. Pomoc społeczna, co należy jeszcze raz podkreślić, ma na celu jedynie umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, a nie wyręczanie ich w rozwiązywaniu ich problemów.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organy przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Organy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny tego materiału. Wydane w tych sprawach decyzje w sposób szczegółowy przedstawiają ustalenia stanu faktycznego, wskazując treść przepisów, które miały zastosowanie w sprawach oraz prawidłowo interpretując ich treść.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. J.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania;

2. przepisów postępowania – art. 155 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, powodujący w istocie niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na sprawy, w wyniku którego doszło do rozpoznania skargi i wydania zaskarżonego wyroku z pominięciem obowiązku ustalenia w pełnym zakresie materiału dowodowego przy uwzględnieniu całokształtu zgłoszonego przez skarżącą problemu techniczno - finansowego dostarczania jej wody oraz odbioru od niej ścieków, w kontekście ustawowego obowiązku organu samorządu terytorialnego na szczeblu gminnym do świadczenia takich usług, jak również do pomocy tychże organów w rozwiązaniu problemu ich braku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzut procesowy.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 155 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, powodujący w istocie niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na sprawy. Przepisy art. 155 § 1-3 P.p.s.a. regulują tryb postępowania sygnalizacyjnego. Postanowieniem, o którym mowa w art. 155 § 1 P.p.s.a., skład orzekający informuje właściwe organy o istotnych naruszeniach prawa lub okolicznościach mających wpływ na ich powstanie, w przypadku gdy te naruszenia lub okoliczności zostaną stwierdzone w toku rozpoznania sprawy. Zaskarżony wyrok nie jest orzeczeniem sygnalizacyjnym wydanym w tym trybie, zaś przepisy art. 155 § 1-3 P.p.s.a. nie zostały w niniejszej sprawie zastosowane. W tej sytuacji nie można mówić o jego naruszeniu.

Skoro w analizowanej podstawie wnosząca kasację podniosła brak stwierdzenia naruszenia przez organy administracyjne art. 7 w związku z art. 77, 80 K.p.a. i art. 107 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP, to możliwe jest odniesienie się do tego zarzutu opisanego jako wydanie wyroku z pominięciem obowiązku ustalenia w pełnym zakresie materiału dowodowego, przy uwzględnieniu całokształtu zgłoszonego przez skarżącą problemu techniczno finansowego dostarczania jej wody i odbierania ścieków, w kontekście obowiązku organu gminy do świadczenia takich usług, jak również do pomocy w rozwiązaniu problemu ich braku.

Od razu stwierdzić należy, że wbrew stanowisku wnoszącej kasację, Sąd pierwszej instancji, kontrolując prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, trafnie zaakceptował ustalenia w zakresie sytuacji materialnej, rodzinnej i osobistej skarżącej. Prawidłowo uznał, że pod tym względem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Nie ma zatem podstaw do stawiania zarzutu niedostrzeżenia naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Zwrócić należy uwagę na to, że stawiając tezę o niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wnosząca kasację nie wskazuje dowodów, które wymagały przeprowadzenia. Konieczne jest natomiast spostrzeżenie, że organy ustaliły stan faktyczny na podstawie wywiadu środowiskowego i jego aktualizacji. Rodzinny wywiad środowiskowy jest zaś w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dowodem szczególnym. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 728 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Natomiast w myśl art. 107 ust. 1, to właśnie rodzinny wywiad środowiskowy jest dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Szczególna waga tego dowodu wynika także z unormowania art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej. Przepisy art. 107 ust. 5b pkt 1-19 wymieniają dokumenty, na podstawie których, w trakcie wywiadu środowiskowego, ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby. Regulacja ta określa rzeczywisty zakres postępowania dowodowego wynikający z przeprowadzenia dowodu z rodzinnego wywiadu środowiskowego. Możliwość wzięcia aktywnego udziału w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oznacza możliwość ustosunkowania się do szeregu dowodów, w tym także możliwość złożenia własnego oświadczenia o stanie majątkowym (art. 107 ust. 5b pkt 20 ustawy o pomocy społecznej). Organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad oraz na jego podstawie ustalił istotne okoliczności obrazujące sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową skarżącej. Do ustaleń wywiadu bezpośrednio nawiązało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niezależnie od wywiadu organ przeprowadził dowody z dokumentów oraz przesłuchał szereg osób na okoliczności związane z przyczynami utraty przez skarżącą dostępu do sieci wodociągowej i utraty możliwości korzystania ze zbiornika na nieczystości. Ustalenia faktyczne organów nie zostały przez skarżącą podważone. Dotyczy to spornej kwestii odcięcia dopływu wody oraz likwidacji pojemnika na nieczystości, który znajduje się na działce sąsiedniej. Niewątpliwe są także ustalenia odnoszące się do podjęcia przez organ pomocy społecznej oraz pracowników Gminy różnych prób rozwiązania obu problemów skarżącej i braku jej zgody na wspólną z sąsiadami sieć wodociągową, braku zgody na porozumienie z sąsiadem w zakresie zbiornika na nieczystości. Skarżąca nie zgodziła się na skorzystanie z pomocy w zakresie przenośnej toalety, przy pokryciu przez organ kosztów montażu kabiny i kosztów eksploatacji przez jeden miesiąc. Bezsporne jest również, że skarżąca nie podjęła próby uzdatnienia wody w studni, która znajduje się na jej działce. Bezpodstawny jest więc także zarzut naruszenia art. 80 K.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki jego zastosowania. Przede wszystkim, wnosząca kasację nie sprecyzowała, który z przepisów art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej został naruszony. Konieczność wskazania konkretnego przepisu, w sytuacji gdy powołany przepis składa się kilku jednostek redakcyjnych nie budzi wątpliwości. Tym bardziej jest to wymagane, gdy wchodzące w grę przepisy stanowią normy regulujące różne instytucje prawa materialnego. Tak jest w niniejszej sprawie. Przepis art. 41 pkt 1 określa przesłanki przyznania specjalnego zasiłku celowego, który nie podlega zwrotowi, zaś w art. 41 pkt 2 jest mowa o zasiłku okresowym, zasiłku celowym lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

Pamiętając jednak o tym, że przedmiotem sprawy była decyzja odmawiająca przyznania specjalnego zasiłku celowego bezzwrotnego, można odnieść zawarty w podstawie opis naruszenia do art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Od razu odnotować można, że ani w podstawie kasacji ani uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca kasację nie podała, na czym miałaby polegać błędna wykładnia powołanego przepisu. W związku z tym można w tym zakresie ograniczyć do spostrzeżenia, że Sąd pierwszej instancji trafnie odczytał treść art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w tym pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wskazał, że chodzi o sytuację, której można przypisać charakter nadzwyczajny. Stwierdził, że świadczenia unormowane w art. 41 ustawy o pomocy społecznej powinny być traktowane jako szczególna, wyjątkowa pomoc o charakterze doraźnym, ukierunkowana na realizację konkretnego celu. Jest to stanowisko w orzecznictwie utrwalone (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1240/14; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1077/16, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do drugiej części podstawy materialnej kasacji, stwierdzić należy, że także kontrola zastosowania wobec skarżącej przepisu art. 41 pkt 1ustawy o pomocy społecznej, była prawidłowa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w obszernym wywodzie Sąd wskazał, że trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającej okoliczności determinującej przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Ta trudna sytuacja nie ma bowiem wymiaru pozwalającego na przyjęcie tezy o szczególnie uzasadnionym przypadku. Sąd zaakcentował także konieczność uwzględnienia dużej liczby osób i rodzin ubiegających się i uprawnionych do bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej, a także dysponowanie przez MOPS ograniczonymi środkami finansowymi. Nadto, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na brak współdziałania skarżącej z organem pomocy społecznej w rozwiązaniu sytuacji życiowej. Taki brak współdziałania w zakresie możliwości uzyskania dostępu do wody i możliwości odprowadzania ścieków w sposób proponowany przez organ pomocy społecznej oraz pracowników urzędu gminy stanowił jedną z przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia o charakterze pieniężnym. Jest bowiem niewątpliwe, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest pomoc osobom i rodzinom w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Wymaga jednak podkreślenia, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. O rodzaju, formie i rozmiarze pomocy decyduje organ, biorąc pod uwagę także stanowisko wnioskodawcy. Działanie organu, opierające się w tym zakresie na zasadzie uznania administracyjnego, podlega kontroli sądu. Stanowisko organów pomocy społecznej zostało słusznie uznane przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe a postawa skarżącej zakwalifikowana jako odmowa współpracy w rozwiązywaniu problemów.

Na zakończenie dodać można, że bezpodstawny jest zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut nieodniesienia się przez organy oraz orzekający w sprawie Sąd do istoty sprawy. W postępowaniu administracyjnym należy dokonywać ustaleń istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy. Granice te wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne. Przedmiotem sprawy nie były objęte obowiązki gminy w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Obowiązki te są unormowane w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze z.). Przepisy tej ustawy nie stanowiły podstawy prawnej orzekania w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.