Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych m. W. oraz B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 648/14 w sprawie ze skargi B. S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 16 listopada 1999 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz m. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 648/13, po rozpatrzeniu skargi B. S. (dalej "skarżący"), stwierdził nieważność § 25 pkt 6 uchwały Rady Gminy W. z 16 listopada 1999 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K. (Dz. Urz. Woj. M. Nr ... poz. ..., dalej "plan"), w części dotyczącej północnej linii rozgraniczającej planowanej ulicy oznaczonej ... w szerokości większej niż 9,3 metra oraz części graficznej, w zakresie w jakim wyznaczono na niej północną linię rozgraniczająca ulicy ...

Wyrok ten został wydany w następującym okolicznościach faktycznych i prawnych:

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), skarżący jako właściciel dz. ew. nr ..., zarzucił organowi nieuprawnione poszerzenie istniejącej drogi, zapewniającej komunikację jego nieruchomości z ul. R., ponad zbędną szerokość, przekraczającą linię drogi dojazdowej ..., prowadzącej wzdłuż sąsiednich działek, poniżej około 3,5 metra od linii tej drogi przechodzącej przez jego działkę i wniósł o stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części, powołując jego § 25 w części tekstowej, tj. utworzenia planem niczym nie uzasadnionego wyłomu w linii planowanej drogi publicznej w głąb dz. nr ..., która na tym odcinku jest szersza o około 3,5 m od planowanej drogi, przechodzącej na odcinkach działek sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Rada m. W. wniosła o jej oddalenie. Wskazano, w szczególności że szerokość 10m dla drogi klasy dojazdowej, to szerokość minimalna, która może (a w określonych przypadkach, jak wymienione w § 7 ust. 3 rozporządzenia - powinna) być zwiększona; taka sytuacja - zasadności zwiększenia szerokości minimalnej, z uwagi na uwarunkowania geotechniczne - zachodziła w niniejszej sprawie. Zadaniem Rady było zaplanowanie płynnego układu komunikacyjnego, umożliwiającego zaopatrzenie w media i umożliwiającego sukcesywne przekształcanie terenów rolnych w teren zabudowy jednorodzinnej, w czasie powstawania projektu planu, po północnej stronie ulicy (wówczas drogi wiejskiej o szerokości 3 - 3,5 m), na jej końcu, znajdowało się jedno siedlisko (będące własnością poprzednika prawnego skarżącego). Na tym odcinku nie było możliwe zaprojektowanie szerszej ulicy, tak więc wyznaczony został ciąg pieszo-jezdny o szerokości w liniach rozgraniczających 6,0 m (zgodnie z rysunkiem planu). Jego wyznaczenie na tym odcinku było podyktowane również wyznaczeniem z drugiej strony siedliska dojścia z drogi dojazdowej ..., przed uchwaleniem planu okazało się, że zrealizowana już inwestycja koliduje z projektowaną linią rozgraniczającą ulicy. W takiej sytuacji dostosowano linię rozgraniczającą do stanu istniejącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 31 lipca 2014 r. powyższą skargę uwzględnił i stwierdził nieważność § 25 pkt 6 zaskarżonej uchwały, jednak nie tylko z przyczyn podniesionych w skardze. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, głównym zadaniem Sądu była ocena, czy przy uchwalaniu planu w danym brzmieniu, nie naruszono art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w kontekście przekroczenia granic, wywodzonego z jej art. 2 ust. 1 i 4 ust. 1, tzw. "władztwa planistycznego" gminy.

W badanym planie Rada uznała za możliwe zawężanie drogi na określonym odcinku w stosunku do generalnych wymagań normatywnych. Zawężanie to objęło mniej więcej połowę przebiegu planowanej drogi, tak więc w istocie jest ona w planie przewidywana w dwu szerokościach, w części początkowej, gdzie ma być skomunikowana z drogą zbiorczą, jest nieco węższa, zaś dalej szersza. Kończy się zaś ciągiem pieszo-jezdnym. Przejęcie tego rodzaju założenia przestrzennego można generalnie uznać za nieracjonalne, bowiem co do zasady, przebiegające w ulicy media i urządzenia związane z obsługą drogi, muszą zostać umieszczone na całym jej przebiegu, poczynając od drogi zbiorczej. Nie może być tu wystarczające wyrażone przez pełnomocnika organu przypuszczenia, że być może szerokość 9,3 m nie jest wystarczająca dla zlokalizowania spustów kanalizacji deszczowej. Aby ingerencję postanowieniami planu w prawa własności można było uznać za wystarczająco uzasadnioną, konieczne byłoby uzyskanie pewności w danym zakresie, wobec wskazanych wcześniej względów przemawiających za domniemaniem o braku koniczności realizacji drogi o zmiennej szerokości, zwłaszcza, gdy zawęża się ku głównemu wylotowi. Nie została także przekonywująco uzasadniona argumentacja, jakoby różnica szerokości pasa drogi 1,2 m, przy ogólnej rozpiętości w granicach 10 m, mogło mieć istotne znacznie z punktu widzenia skutecznej komunikacji, także w przypadkach zdarzeń nadzwyczajnych.

Nie może mieć także znaczenia podnoszony obecnie przez organ argument, jakoby zawężanie drogi nie byłoby dopuszczalne, gdyż brak ku temu szczególnych przesłanek, gdy chodzi o dany odcinek, a zwężona droga nie spełnia wymagań normatywnych. Tego rodzaju interpretacja regulacji statuującej możliwość odstępstw od zasad (normatywnych minimalnych szerokości ulic) jest w istocie nieracjonalna. Zakreślając wąsko odstępstwa, prawodawca nie obligował z pewnością do realizacji dróg tylko na pewnych odcinkach spełniających wymagania normatywne w sytuacji, gdy żadne względy techniczne, czy komunikacyjne nie przemawiają za realną możliwością wykorzystania pasów dróg na odcinkach szerszych. O ile wykorzystanie pasa drogi na niektórych szerszych odcinkach nie jest niezbędne, możliwe jest zapewnienie sprawnej komunikacji i realizacji niezbędnych urządzeń przy szerokości mniejszej - wyznaczanie drogi w szerszych granicach narusza bezpośrednio konstytucyjną zasadę ochrony własności, w kontekście dopuszczalności przyszłego wywłaszczania tylko w interesie publicznym. Jak wskazano, w rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do uznania, że wskazane kwestie były rozważne przez organ, na etapie uchwalania planu. Nie sformułowano także, na etapie rozpatrywania sprawy przed Sądem, szczegółowej argumentacji, która pozwalałaby przyjąć z całą pewnością, że ingerencja w prawo własności była zasadna. Sąd wskazał, że w orzecznictwie wskazuje się, iż rada gminy - przyjmując określone rozwiązania planistyczne - jest obowiązana wnikliwie rozważyć zasadność ingerencji w prawa własności, racjonalnie ważąc racje interesu publicznego i ochrony prawa jednostki. Wymaganiu temu uchybiono w rozpoznawanym przypadku, akceptując rozwiązania planistyczne, gdzie szerokość drogi przyjęto ponad planowaną na odcinku zachodnim, tzn. 9,3 m po stronie nieruchomości skarżącego, czym naruszono art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tej przyczyny Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w stosownym zakresie. Sąd miał także na uwadze, że część tekstowa planu pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią graficzną, rezerwując m.in. pod ulicę liniach rozgraniczających 10,5 m w sytuacji, gdy drogę tą, niemal w połowie jej przebiegu, naniesiono w części graficznej planu w innej szerokości.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący oraz m. W.

1. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w zakresie pkt 1, tj. nieuwzględnienia skargi skarżącego w części dotyczącej projektowanej ulicy ... w zakresie wyznaczenia jej północnej linii rozgraniczającej w szerokości większej niż 6 m, zarzucając naruszenie:

a) prawa materialnego tj. art. 1 ust 2 pkt 5 w zw. z art 2 ust. 1 art. 4 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), art. 64 i art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja"), przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy W. nr ... z 16 listopada 1999 r. w § 25 pkt 6 jest nieważny w zakresie północnej linii rozgraniczającej projektowanej drogi ... tylko w szerokości nie większej, niż 9,3 metra i zwężenia tego pasa do wskazanych rozmiarów jest wystarczające dla przyjęcia jego zgodności z prawem, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że dopiero zmniejszenie szerokości tego pasa do 6m w wyżej określonym miejscu nie narusza prawa własności skarżącego oraz mieści się w granicach tzw. "władztwa planistycznego" gminy, a więc nie narusza przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto brak jest wymaganego prawem uzasadnienia zaskarżonej uchwały, która wyjaśniałaby akceptującej odstępstwo od normatywnej szerokości, gdy chodzi o cześć planowanej drogi na odcinku działki skarżącego;

b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 64 i art. 31 ust 3 Konstytucji, poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, a w zasadzie nierozstrzygnięcie skargi w części wnoszącej o zawężenie projektowanej ulicy 8 KUD w zakresie wyznaczenia jej północnej linii rozgraniczającej w szerokości większej niż 6 m, podczas że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia i jako niezgodna z ww. przepisami ogranicza prawo własności skarżącego, przeznaczając część jego nieruchomości pod projektowaną drogę, mimo że nie jest to niczym uzasadnione, a wręcz załamanie linii drogi tylko na odcinku działki skarżącego wchodzące w głąb tej działki na 3,5 metra, powodowałaby dysfunkcjonalność planowanej drogi i sugerowałaby wykorzystanie jej w tym obszarze na zbędny parking ogólnodostępny.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną m. W. wniosło o jej oddalenie.

2. M.. W. zaskarżyło wyrok w całości i zarzuciło naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego tj.

- art. 1 ust. 2 pkt 5 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 zez m.; dalej "upzp") poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie prymatu prawa własności skarżącego nad interesem publicznym wymienionym w art. 1 ust. 2 pkt 9 i 6 upzp;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 32 i art. 2 Konstytucji, poprzez jego błędną wykładnię;

- art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 upzp, poprzez jego błędną wykładnię;

- § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie;

b) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 133 § 1 i 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 Ppsa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, wskutek pominięcia dokumentacji i wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy oraz niewyjaśnienie istotnych wątpliwości w sprawie;

- art. 147 § 1 Ppsa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy W. w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, mimo braku naruszenia prawa przez ten organ;

- art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi.

Mając powyższe na uwadze m. W. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Ppsa nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obie skargi kasacyjne nie są zasadne.

Istota skargi kasacyjnej skarżącego sprowadza się do kwestionowania przeznaczenia w planie miejscowym części jego nieruchomości pod drogę publiczną. Zdaniem skarżącego dopiero zmniejszenie szerokości tego pasa do 6m w wyżej określonym miejscu nie narusza prawa własności skarżącego oraz mieści się w granicach tzw. "władztwa planistycznego" gminy.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, a wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 1 ust 2 pkt 5 w zw. z art 2 ust. 1 i art. 4 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 64 i art. 31 ust 3 Konstytucji.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, gminie przysługiwała samodzielność planistyczna, zwana doktrynalnie władztwem planistycznym. Kluczowym atrybutem tego władztwa jest przyznanie organom gminy kompetencji do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Nieodzownym elementem samodzielności planistycznej organów gminy jest przyznane im przez ustawodawcę uprawnienie do władczej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu są więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Należy bowiem mieć na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej, oprócz interesu publicznego, ochronie podlega również interes indywidualny. Plan musi być efektem wyważenia tych interesów.

Przeznaczenie w planie miejscowym prywatnych nieruchomości na poszerzenie drogi publicznej, czy też jej urządzenie nie narusza władztwa planistycznego. Jak trafnie przyjął to Sąd pierwszej instancji, rada gminy w ramach władztwa planistycznego miała kompetencje do przeznaczenia nieruchomości prywatnych pod drogę publiczną dojazdową - ... Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności musi być adekwatne do potrzeb interesu publicznego, dla osiągnięcia których ograniczenia te zostały wprowadzone. Co do zasady droga publiczna musi mieć odpowiednią szerokość, aby zapewnić normalne funkcjonowanie ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie przyjęcie szerokości 9,3 m, która jest i tak węższa od minimalnej normatywnej szerokości drogi 10,5 m, nie może być uznane za naruszenie władztwa planistycznego.

Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym na konieczność przyjęcia jednolitej szerokości drogi na całym odcinku i taką ingerencję w prawo własności należy uznać za uzasadnioną. Osobiste przekonania skarżącego o właściwej szerokości drogi nie ma jakiegokolwiek znaczenia, ponieważ przeznaczenie części jego nieruchomości na poszerzenie drogi nie nastąpiło z naruszeniem wskazanych przez niego w zarzucie nr 1 norm.

Również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim konstrukcja tego zarzutu jest błędna ponieważ łączy naruszenie przepisów prawa procesowego z przepisami materialnymi tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa w zestawieniu z art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 64 i art. 31 ust 3 Konstytucji. Taka norma postępowania nie istnieje i nie mogła być naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Nie został również naruszony art. 134 Ppsa, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę nie wychodząc poza jej granice i dokonał kompleksowej oceny legalności w zarzucanym w skardze kasacyjnej zakresie.

Z kolei skarga m. W., w części zawierającej zarzuty naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle wymyka się spod kontroli instancyjnej, ponieważ badana przez Sąd pierwszej instancji uchwała została podjęta na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.

Również całkowity niezasadny jest zarzut naruszenia § 6 i 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie. Pomijając kwestię, że przepisy tego rozporządzenia znajdują zastosowanie w zasadzie na etapie realizacji drogi, to w przedmiotowej sprawie nie było jakiejkolwiek potrzeby stosowania przepisów tego aktu wykonawczego. Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na naruszenie władztwa planistycznego i pozbawione racjonalnego uzasadnienia zawężenie szerokości drogi na jednym odcinku, a na drugim nie. Skoro z uwagi na istniejące zagospodarowanie części nieruchomości sąsiednich, droga może mieć szerokość 9,3m, to brak jest przekonującej argumentacji dla braku przyjęcia na części tej drogi szerszych parametrów. Jak to wskazał Sąd, istniejące zagospodarowanie uzasadniające przyjęcie szerokości 9,3m jest przesłanką uzasadniającą przyjęcie właśnie takiej szerokości projektowanej drogi. Ponadto istnieje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu w odniesieniu do szerokości drogi.

Nie sposób również Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 133 § 1 i 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 Ppsa, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, wskutek pominięcia dokumentacji i wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy oraz niewyjaśnienie istotnych wątpliwości w sprawie. Podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia oceny mapy do decyzji na przyłącza budynku, nie ma żadnego wpływu na przyjęte przez Sąd naruszenie władztwa planistycznego, poprzez przyjęcie jedynie na wewnętrznym odcinku drogi dojazdowej szerokości 10,5 m, kiedy u jej wylotu ma ona tylko 9,3 m.

W związku z powyższym niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa, ponieważ wskutek nadużycia władztwa planistycznego i sprzeczności części graficznej planu z częścią opisową, konieczne stało się stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części dotyczącej północnego odcinka drogi 8 KUD.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił obie skargi kasacyjne. W związku z takim rozstrzygnięciem, mimo złożenia przez m. W. odpowiedzi na skargę kasacyjną, na podstawie art. 207 § 2 Ppsa orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.