Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 25/10 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z [..] kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 25/10 oddalił skargę K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [..] listopada 2009 r., nr [..], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

Sąd stwierdził, że K. K. pismem z [..] maja 2007 r. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Do zapłaty składek pierwotnie zobowiązana była spółka jawna [..], w której K. K. był wspólnikiem (decyzją nr [..] z [..] października 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [..] Inspektorat w L. stwierdził solidarną odpowiedzialność wspólników Spółki: K. K. oraz Z. S., za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne). W uzasadnieniu swego pisma K. K. podał, iż Spółka zaprzestała prowadzenia działalności z powodu złej sytuacji finansowej, której powstanie spowodowane było nieuczciwością kontrahentów oraz nieprawidłowościami w działaniu wspólnika Z. S. oraz jego małżonki, K. S.. Nadto K. K. podał, iż nie pracuje ze względu na nerwicę (której nabawił się w związku ze sprawą składek) i nie ma szans na zatrudnienie. W zakresie swojego stanu rodzinnego podał, iż ma żonę oraz dwie córki; żona pracuje zarobkowo, ale jej dochody są na minimalnym poziomie. Wskazał też, iż nie posiada żadnego majątku, oraz że oprócz zadłużenia względem ZUS ma długi z innych tytułów.

Decyzją z [..] kwietnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił K. K. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FPiFGŚP. W uzasadnieniu decyzji podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wprawdzie aktualna wysokość dochodu K. K. nie pozwala na uregulowanie przedmiotowego zadłużenia, jednak istnieje możliwość zabezpieczenia należności ZUS na posiadanej przez K. K. nieruchomości poprzez wpis hipoteki przymusowej w księdze wieczystej nieruchomości. Ponadto biorąc pod uwagę młody wiek K. K. ([..] lat) oraz aktualną sytuację na rynku pracy (spadające bezrobocie), w ocenie organu można domniemywać, iż aktualne problemy finansowe strony nie mają charakteru trwałego i istnieje w dłuższym czasie możliwość poprawy sytuacji finansowej K. K., w tym przez podjęcie przez niego pracy. Organ uznał, iż w tej sytuacji brak jest podstaw do umorzenia należności. Wytknął również K. K. brak odpowiedniego współdziałania z organem w zakresie ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej i rodzinnej odwołującego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [..] listopada 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [..] kwietnia 2008 r. Wskazał, iż także po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdził przesłanek umożliwiających umorzenie należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. rozpoznając skargę K. K. na rozstrzygnięcie organu nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ustępu 2 stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ustępie 3a przepisu przewidziano możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Dalej Sąd wskazał na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podkreślił jednak, że to oznacza, iż nie może być ona całkowicie dowolna. Kontrola sądu dotyczy wyłącznie legalności takiej decyzji, zatem sąd bada, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśnić dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd podkreślił, że organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania), nie znaczy to jednak, że sama strona jest całkowicie zwolniona z realizacji tego obowiązku, zwłaszcza gdy nieudowodnienie danej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. W sprawie, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ działał prawidłowo. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego. Organy orzekające wzięły pod uwagę podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

W zakresie sytuacji majątkowej K. K. Sąd podkreślił, iż jest on współwłaścicielem nieruchomości (zabezpieczonej hipotecznie z tytułu zadłużenia wobec ZUS), a zatem posiada pewien majątek, umożliwiający przeprowadzenie egzekucji mającej na celu wyegzekwowanie co najmniej części należności wobec ZUS. Ponadto wskazał na oświadczenie ojca skarżącego (jak wynika z przeprowadzonego przez organ wywiadu majątkowego, osiągającego relatywnie wysokie miesięczne dochody), w którym zobowiązał się on, iż pokryje zobowiązania K. K. względem ZUS. Abstrahując od skuteczności takiego oświadczenia niewątpliwie wskazuje ono, iż sytuacja skarżącego nie jest na tyle szczególna, aby uzasadniała umorzenie należności z tytułu składek. W zakresie sytuacji rodzinnej Sąd podkreślił, że K. K. nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną i dziećmi, nie wykazał też, aby obciążał go obowiązek alimentacyjny względem rodziny, zatem nie można przyjąć, aby została wykazana przesłanka, iż spłacanie zaległości pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

W odpowiedzi na zarzuty skarżącego, iż nie miał on wpływu na działania drugiego wspólnika spółki jawnej i jego żony, zatem nie powinien odpowiadać za zobowiązania spółki, Sąd wskazał, że podejmując działalność gospodarczą winien się liczyć z ryzykiem gospodarczym z tym związanym oraz powinien wykazać się odpowiednią starannością i zapobiegliwością w okresie prowadzenia tej działalności, tak aby regulować w ustawowym terminie obowiązkowe zobowiązania publicznoprawne, jakimi są składki ubezpieczeniowe względem ZUS. Uwzględnienie żądania umorzenia składek powstałych z związku z działalnością gospodarczą powodowałoby, iż ryzykiem gospodarczym oraz ewentualnymi niepowodzeniami biznesowymi osoby zobowiązanej do uiszczania składek zostaliby obciążeni pozostali płatnicy, regulujący terminowo swoje zobowiązania względem ZUS. Wobec powyższego, organ zasadnie przyjął, iż granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich uregulowanie.

W skardze kasacyjnej K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów powołanych w zaskarżonym orzeczeniu jako podstawa rozstrzygnięcia, w szczególności art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), art. 106 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 113 § 1, art. 133 § 1, 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że nie mają one zastosowania do stwierdzonego stanu faktycznego, bowiem nie zostały spełnione przesłanki określone w tych przepisach pozwalające na orzeczenie zgodne z żądaniem skarżącego, co skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie wziął on pod uwagę naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tzn. zasady ustalania prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela oraz praworządności, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Wskazał, że prowadzone przeciwko skarżącemu na wniosek organu postępowanie egzekucyjne zostało umorzone na podstawie art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i postanowienie to stało się ostateczne. Tym samym zaistniała stwierdzona ostatecznym orzeczeniem przesłanka umożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego - brak majątku, którego można prowadzić egzekucję a także oczywistość faktu, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela polegają na związaniu organów w swojej działalności przepisami prawa. Przepisy prawa wskazują zaś, że decyzja ostateczna wiąże organ, który ją wydał i inne organy w postępowaniu administracyjnym. Decyzja taka jest trwała, ponadto wszystkie organy administracji muszą brać pod uwagę stan prawny powstały wskutek wydania decyzji ostatecznej. Wskazane zasady związania wszystkich organów ostatecznych decyzji odnoszą się do ostatecznych postanowień.

Zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do prezentowanego w skardze stanowiska strony, pomijając je w swoich rozważaniach. Ponadto za niezrozumiałe określił twierdzenie Sądu o niewykazaniu przekazania posiadania udziału w nieruchomości siostrze skarżącego, skoro zostało to prawomocnie stwierdzone w postępowaniu egzekucyjnym. Przekazanie posiadania udziału udowodnione zostało zeznaniami świadka i skarżącego, a organ tych zeznań nie zakwestionował.

Podniósł, iż twierdzenie Sądu, że ojciec skarżącego zobowiązał się do spłaty zadłużenia nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, a w istniejącym stanie faktycznym brak jest podstaw do obciążenia zobowiązaniami skarżącego jego ojca.

Zarzucił dalej, że twierdzenie o niewykazaniu przez skarżącego, aby obciążał go obowiązek alimentacyjny względem żony i dzieci jest nieuprawnione. Obowiązek taki wynika z art. 27 oraz 128 i nast. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i bez znaczenia jest, czy istnieje orzeczenie stwierdzające ten obowiązek.

Podniósł również, iż jego niezdolność do pracy została wykazana złożonym zaświadczeniem lekarskim, a ponadto zeznaniami jego i jego ojca przesłuchanego w charakterze świadka. Orzeczenie o niezdolności do pracy nie stanowi jedynego dowodu możliwego do przeprowadzenia w celu wykazania niezdolności do pracy.

Wreszcie skarżący wskazał, że nawet gdyby przyznać rację Sądowi, iż całkowity brak nieściągalności nie wystąpił, to i tak istniała podstawa do wydania decyzji o treści zgodnej z wnioskiem skarżącego. Sąd przywołał przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale nie uzasadnił jego niezastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania, której przesłanki w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zarzut naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, iż stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut ten może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).

W zakresie naruszonych przepisów postępowania pełnomocnik skarżącego wymienia art. 106 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., oraz art. 113 § 1, 133 §1, 134 § 1, i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz przepisów k.p.a., a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 110 i art. 126 k.p.a.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to zarzutów tych skarżący w większości nie uzasadnił oraz nie wskazał potencjalnego wpływu naruszeń dokonanych przez Sąd na wynik sprawy, co uniemożliwia dokonania oceny ich zasadności, a w konsekwencji ewentualne ich uwzględnienie.

W szczególności nie zostało wskazane, na czym miało polegać naruszenie przez Sąd art. 106 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. Przepis ten przewiduje bowiem możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, tymczasem z akt Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby takie postępowanie było prowadzone lub został zgłoszony wniosek o przeprowadzenie dowodu. Tak samo nie zostały uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego regulujących moment zamknięcia rozprawy, orzekania w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikający z akt sprawy, czy wreszcie orzekania przez sąd pierwszej instancji w granicach danej sprawy, jednak bez związania granicami skargi.

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania to sprowadzają się one do zarzucenia przyjęcia za podstawę wydanego rozstrzygnięcia błędnego stanu faktycznego, a także nie odniesienie się przez sąd do istotnych w sprawie kwestii lub odniesienie się w sposób, który nie ma uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną rzeczywista sytuacja życiowa skarżącego jest taka, że należało przyjąć całkowitą nieściągalność należności, co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem o umorzeniu egzekucji. Oprócz stwierdzenia tego faktu w postępowaniu egzekucyjnym został on również udowodniony zeznaniami skarżącego i jego ojca, których organ nie zakwestionował. W tej sytuacji błędne i niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż okoliczność ta nie została wykazana.

Skarżący nie wskazał, na czym opiera swoją tezę o "prawomocnym stwierdzeniu w postępowaniu egzekucyjnym" przekazania posiadania udziału, bowiem wniosku takiego w żaden sposób nie można wyprowadzić z uzasadnienia postanowienia o umorzeniu egzekucji, w którym stwierdzono tylko, że zobowiązany jest współwłaścicielem nieruchomości położnej w miejscowości S. Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się również w przedmiocie przekazania posiadania części nieruchomości siostrze skarżącego, bowiem ustalenia w przedmiocie nieruchomości dotyczyły prawa współwłasności skarżącego do nieruchomości, a nie stanu faktycznego - posiadania tej nieruchomości. Z faktu, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości oraz, że w księdze wieczystej nieruchomości dokonano wpisu hipoteki przymusowej obejmującej należności z tytułu nieopłaconych składek, organ - a stanowisko to podzielił Sąd - wyciągnął wniosek, że nie można mówić o całkowitej nieściągalności. Dlatego też przyjąć trzeba, że fakt ewentualnego przeniesienia posiadania nieruchomości jest całkowicie obojętny z punktu widzenia spełnienia przez K. K. przesłanek umorzenia zaległości wobec ZUS.

Chybiony jest również zarzut, iż twierdzenie Sądu, że ojciec skarżącego zobowiązał się do spłaty zadłużenia skarżącego, nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Takie twierdzenie ma bowiem oparcie w stosownym oświadczeniu znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. W tym zakresie istotne jest ponadto, że wbrew sugestii zawartej w skardze sąd nie wypowiadał się w przedmiocie mocy prawnej takiego zobowiązania, lecz ocenił je w kontekście rzeczywistej sytuacji rodzinnej skarżącego, co było dopuszczalne i uzasadnione ze względu na dokonywanie oceny całokształtu zdolności K. K. do spłacenia należności z tytułu składek.

Również i kolejny zarzut skargi zmierzający do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, tym razem w zakresie zdolności skarżącego do pracy, nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za zasadny. Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. nie każda choroba zobowiązanego umożliwia umorzenie zaległych składek, lecz tylko taka, która pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Fakt, że skarżący cierpi na pewne schorzenia nie oznacza, iż automatycznie uniemożliwiają mu one pracę. Jakkolwiek słuszne jest co do zasady twierdzenie, że orzeczenie o niezdolności do pracy nie jest jedynym możliwym dowodem wykazującym niezdolność do pracy, to z drugiej strony fakt świadczenia pracy przez skarżącego w toku trwającego postępowania administracyjnego, aż do chwili wydania decyzji administracyjnej, upoważniał organ do uznania, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w stosunku do skarżącego nie występuje, oraz upoważniał Sąd do zaakceptowania stanowiska organu.

Słusznie natomiast skarżący podkreślił, że nieuprawnione było stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji niewykazania przez skarżącego, aby obciążał go obowiązek alimentacyjny względem żony i dzieci, gdy tymczasem taki obowiązek wynika wprost z przepisów prawa. Należy stwierdzić, że sformułowanie to było oczywiście błędne, wymaga jednak podkreślenia, iż z kontekstu wypowiedzi wynika, że Sąd oceniał w tym zakresie istnienie zobowiązania skarżącego do regulowania obowiązków alimentacyjnych ustalone w sposób umożliwiający przymusowe jego egzekwowanie. Takich obciążeń, co jest bezsporne, skarżący nie wykazał, ani na nie wskazywał.

W zakresie postawionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na nieustosunkowaniu się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii umorzenia postępowania egzekucyjnego w kontekście przesłanki nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 oraz 6 u.s.u.s., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że i ten zarzut nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Co prawda Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się wprost do tak sformułowanego zarzutu skargi, jednak przyjął, że ogólnie sytuacja skarżącego nie uzasadnia przyznania mu ulgi w postaci umorzenia nieopłaconych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego. Podkreślił też, że jest on współwłaścicielem nieruchomości, na której ZUS dokonał hipotecznego zabezpieczenia swoich należności, zgadzając się tym samym ze stanowiskiem organu, że oznacza to posiadanie majątku umożliwiającego przeprowadzenie egzekucji mogącej doprowadzić do ściągnięcia co najmniej części należności.

Autor skargi kasacyjnej wskazał również na przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podnosząc, że Sąd nie uzasadnił jego niezastosowania. Ten zarzut jest sformułowany bardzo ogólnie i należy go zakwalifikować, jak się wydaje, do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (aczkolwiek nie został on powiązany z konkretnym przepisem postępowania, który miał zostać naruszony).

Także i ten zarzut jest chybiony. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu decyzji z [..] listopada 2009 r. ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania. Przeanalizował dokładnie sytuację finansową skarżącego i odniósł ją do przepisów art. 28 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Również Sąd kontrolując decyzję administracyjną odwołał się do sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącego, ocenił jego zdolność do podjęcia pracy i ostatecznie uznał, że w żaden sposób nie została wykazana przesłanka, iż spłacanie zaległości pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Z tą tezą skarżący się nie zgadza, ale to nie oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie zanalizował spełnienia istotnych w sprawie przesłanek. Temu twierdzeniu przeczy choćby uzasadnienie pozostałych wcześniej omówionych zarzutów skargi, w których strona kwestionuje stanowisko sądu pierwszej instancji dotyczące okoliczności objętych normą zawartą w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w tym gotowości ojca do pomocy w spłacie zaległych zobowiązań, obciążenia skarżącego obowiązkiem alimentacyjnym, zdolności skarżącego do pracy zarobkowej etc.).

Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie były skuteczne, należy dokonać oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w oparciu o stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną dokonano naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niezasadne przyjęcie, że nie mają one zastosowania do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego, bowiem nie zostały spełnione przesłanki określone w tych przepisach pozwalające na orzeczenie zgodne z żądaniami skarżącego.

W tym zakresie przedstawiony został tylko zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym całkowita nieściągalność zachodzi m.in. w przypadku braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5) oraz jeżeli jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6). Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Na podstawie ww. przepisu prowadzone przeciwko skarżącemu na wniosek organu postępowanie egzekucyjne zostało umorzone i to postanowienie jest ostateczne. Skoro zaistniała stwierdzona ostatecznym orzeczeniem przesłanka umożliwiająca wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem - brak majątku z którego można prowadzić egzekucję oraz oczywistość faktu, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jedynym możliwym rozstrzygnięciem była decyzja uwzględniająca wniosek skarżącego.

Z taką interpretacją prawa materialnego nie sposób się zgodzić. Po pierwsze należy wskazać, że, wbrew treści skargi kasacyjnej artykuł 110 k.p.a. wyraża zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją. "Nie daje natomiast podstawy do konstruowania zasady związania organu administracji publicznej decyzją wydaną przez inny organ administracji publicznej (...)" (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz LEX 2010). Ponadto istotne jest przy ocenie tego zarzutu, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż decyzja administracyjna w przedmiocie umorzenia zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter uznaniowy. Przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Nie można zatem przyjąć, tak jak chciałby wnoszący skargę kasacyjną, iż wobec umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu stwierdzenia, że w tym postępowaniu nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, organ orzekający w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek zobowiązany był uwzględnić wniosek skarżącego. Uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 28 u.s.u.s. pozwalał organowi odmówić uwzględnienia wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można też uznać, aby w sytuacji gdy sprawa dotyczy osoby mającej niewiele ponad 30 lat, zdolnej do pracy i pracującej, mogącej liczyć na pomoc materialną rodziny oraz będącej współwłaścicielem nieruchomości, na którym to prawie ZUS uzyskał zabezpieczenie hipoteczne swojego długu, odmowa umorzenia należności z powodu braku całkowitej ich nieściągalności naruszała granice uznania administracyjnego.

A zatem zarzut niewłaściwego zastosowania wymienionych przepisów do stanu faktycznego sprawy, jest nieuzasadniony.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.