III SA/Łd 610/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-15	
Data wpływu	2024-08-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Anna Dębowska /przewodniczący/
Ewa Alberciak
Paweł Dańczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1267; art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 3, art. 134, art. 147; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1465; art. 40, art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 737; art. 68 ust. 5; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)	
Sentencja
Dnia 15 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 28 czerwca 2016 roku nr XXIV/262/16 w sprawie uchwalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę Wieluń za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć oraz innych zadań statutowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 4 ust. 3 w zakresie słów: "po zapoznaniu się z opinią powołanej przez siebie komisji do spraw nagród dla nauczycieli".	
Uzasadnienie
28 czerwca 2016 r. Rada Miejska w Wieluniu, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191 i 1198 oraz z 2015 r. poz. 357, 1268 i 1418) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), podjęła uchwałę nr XXIV/262/16 w sprawie uchwalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę Wieluń za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć oraz innych zadań statutowych.

Zgodnie z § 4 nagrody Burmistrza Wielunia przyznaje na podstawie określonych w § 3 kryteriów Burmistrz po zapoznaniu się z opinią powołanej przez siebie komisji do spraw nagród dla nauczycieli (ust. 1). Burmistrz może z własnej inicjatywy przyznać nagrodę nauczycielowi. Przepisów § 6 ust. 1 nie stosuje się (ust. 2). Nagrody Dyrektora Szkoły przyznaje na podstawie określonych w § 3 kryteriów dyrektor po zapoznaniu się z opinią powołanej przez siebie komisji do spraw nagród dla nauczycieli (ust. 3).

Skargę na powyższą uchwałę, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej: u.s.g., wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu. Zaskarżając powyższą uchwałę w części dotyczącej § 4 ust. 3 w zakresie wyrazów "po zapoznaniu się z opinią powołanej przez siebie komisji do spraw nagród", zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 68 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 737) i w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację art. 68 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, skutkujące ograniczeniem w ten sposób ustawowej kompetencji dyrektora szkoły do przyznawania nagród nauczycielom, poprzez nałożenie na niego obowiązku zapoznania się z opinią komisji do spraw nagród dla nauczycieli.

W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 3 w zakresie wyrazów "po zapoznaniu się z opinią powołanej przez siebie komisji do spraw nagród".

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieluniu pozostawiła skargę do uznania sądu, ewentualnie - wobec podjęcia przez Radę Miejską w Wieluniu uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę - wniosła o umorzenie postępowania wywołanego wniesioną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5–6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 - dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex/el nr 33805; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex/el nr 25639).

Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Stanowią one integralny element obowiązującego w państwie systemu prawa. W kwestii zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego Konstytucja RP odsyła do ustaw zwykłych. Zagadnienie wydawania tych aktów przez organy samorządu terytorialnego zostało uregulowane m.in. w rozdziale 4: "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę" ustawy o samorządzie gminnym.

Ustawy szczególne - inne ustawy niż ustawy samorządowe - mogą upoważniać (i czynią to) organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dodać należy, że art. 40 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy prawnej do ich wydawania, a jest jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych przepisy w systemie źródeł prawa administracyjnego posiadają rangę przepisów wykonawczych o zasięgu ograniczonym do obszaru określonej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego lub jej części (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05, Lex/el nr 228225).

Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., który podlega ocenie zgodności z prawem przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować delegację ustawową zawartą w art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem, organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.

Wskazany przepis niewątpliwie zawiera upoważnienie ustawowe do wydawania przepisów wykonawczych. Wydawana na podstawie tego przepisu uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów przywołanej ustawy o samorządzie gminnym (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00, opublikowany w: OSP 2002/11/138).

Zwrócić należy uwagę, iż podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest zatem wykładnia powołanych przepisów o kompetencjach prawodawczych rady gminy, a także przepisów ustawodawczych regulujących materię normowaną zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Wieluniu.

Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził, że skarga Prokuratora Rejonowego w Sieradzu kwestionująca, we wskazanym nią zakresie, uchwałę nr XXIV/262/16 Rady Miejskiej w Wieluniu z 26 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę Wieluń za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć oraz innych zadań statutowych jest zasadna. Uchwała ta została bowiem podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w części wskazanej w pkt. 1 sentencji wyroku. Za trafne wszak trzeba uznać zarzuty skargi dotyczące przekroczenia przez organ gminy zakresu upoważnienia ustawowego przez przepis § 4 ust 3 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 737 ze zm.)., dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: 1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; 2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki; 3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. Tymczasem Rada Miejska w Wieluniu w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały postanowiła, że Nagrody Dyrektora Szkoły przyznaje się na podstawie określonych w § 3 kryteriów dyrektor po zapoznaniu się z opinią powołanej przez siebie komisji do spraw nagród dla nauczycieli.

Porównując treść cyt. powyżej art. 68 ust. 5 ustawy – Prawo oświatowe z powołanym wyżej postanowieniem § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, iż postanowienie to jest w części sprzeczne z regulacją ustawową. Przy przyznawaniu nagrody dyrektora wprowadzono bowiem wymóg zapoznania się przez dyrektora szkoły z opinią powołanej przez niego komisji, a więc de facto wprowadzono też wymóg uzyskania takiej opinii, co nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i stanowi ograniczenie ustawowych kompetencji dyrektora szkoły. Prokurator trafnie wywodzi, że nałożenie na dyrektora obowiązku zapoznania się z opinią powołanej przez niego komisji stanowi wyjście poza granice upoważnienia ustawowego i modyfikację ustawy dokonaną aktem prawnym niższego rzędu. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było, aby decyzje dyrektora, co do przyznania nagród poprzedzone były zasięgnięciem opinii innych podmiotów, czy innych gremiów, zakres jego kompetencji zostałyby inaczej, tj. tak, jak w przypadku występowania z wnioskami o przyznanie takich nagród, o czym stanowi art. 68 ust. 5 pkt 3 ustawy – Prawo oświatowe. Natomiast w rozpoznawanym przypadku, wprowadzona przez prawodawcę lokalnego modyfikacja prowadzi do pozaprawnego ograniczenia kompetencji dyrektora szkoły, który powołana wyżej ustawa przyznaje prawo samodzielnego decydowania o przyznaniu nauczycielowi nagrody dyrektora.

W tych okolicznościach sąd za właściwe uznał stwierdzenie nieważności spornego przepisu § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "po zapoznaniu się z opinią powołanej przez siebie komisji do spraw nagród dla nauczycieli". Takie orzeczenie prowadzi bowiem do zlikwidowania stanu naruszenia prawa kontrolowaną uchwałą, pozwalając jednocześnie zachować ją w pozostałej części w obrocie prawnym.

W odniesieniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, iż zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Nr V/62/24 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 8 sierpnia 2024 r. w zakresie skarżonego § 4 ust. 3, który otrzymał brzmienie: "Nagrody Dyrektora Szkoły przyznaje dyrektor na podstawie określonych w § kryteriów". Okoliczność ta nie ma wpływu na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej sentencją wyroku, ponieważ akt ten wywoływał już skutki prawne. Zauważyć przy tym należy, że zmiana uchwały przez radę miejską ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość, tj. ex nunc. Natomiast stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zatem zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Odnotować w tym miejscu należy, iż w uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały bądź jej poszczególnych przepisów przez organ, który ją podjął, tudzież utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

d.cz.