Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej E. W., K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 121/25 w sprawie ze skargi E. W., K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 listopada 2024 r., nr SKO.F/41.4/930/2024/16406 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 16 lipca 2025 r., I SA/Gl 121/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. i K. W. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 22 listopada 2024 r., nr SKO.F/41.4/930/2024/16406, w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 8 sierpnia 2024 r., w sprawie określenia Skarżącym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres 1 marca 2024 r. – 31 sierpnia 2024 r. Organy uznały, że w tym okresie, wbrew złożonej deklaracji, na nieruchomości przy ul. [...] w [...] zamieszkiwały 4 osoby, zamiast zadeklarowanej 1 osoby. Tym samym wysokość opłaty winna wynieść czterokrotność opłaty wynikającej z uchwały rady gminy. Wskazują na to dokumenty zgromadzone w trakcie przeprowadzonego postępowania, w tym zwłaszcza informacje Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] dotyczące zużycia wody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaakceptował stanowisko organów. Stwierdził, że informacje dotyczące zużycia wody zostały wykorzystane zgodnie z dyspozycją art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2024 r., poz. 399, dalej: ,,u.c.p.g."), jako dowód pozwalający na ustalenie ilości osób zamieszkujących lokal oraz dokonanie uzasadnionych szacunków. Określenia ilości zużywanej wody doprowadziło do ustalenia liczby mieszkańców, którzy zamieszkiwali w danym lokalu. Z danych przekazanych organowi dotyczących zużycia wody pod wskazanym adresem wynika, że zużycie to od marca 2024 r. nie spadło. Organ zweryfikował też twierdzenie Skarżących dotyczące wyprowadzki podatnika wraz z dwójką dzieci pod inny adres, tj. na ul. [...].

Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Skarżących. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 z późn. zm., dalej: ,,p.p.s.a.") zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucił:

1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to art. 6o ust. 1 i 6 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "danymi właściwymi dla wybranej metody" w postaci metody ustalania liczby mieszkańców mogą być w realiach przedmiotowej sprawy wyłącznie wskaźniki pośrednie takie jak zużycie wody bądź statystyki GUS, podczas gdy nie wykazano ich obiektywnej i miarodajnej korelacji z rzeczywistą liczbą osób faktycznie zamieszkujących daną nieruchomość, a w konsekwencji uznano, że organ był uprawniony do określenia opłaty wyłącznie w oparciu o dane konsumpcyjne, z całkowitym pominięciem istotnych okoliczności zakłócających ten wskaźnik, takich jak stałe korzystanie z jacuzzi czy prowadzenie działalności gospodarczej pod tym adresem;

2) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to art. 6o ust. 1 i 6 u.c.p.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaaprobowaniu przez sąd ustalenia przez organ liczby mieszkańców na poziomie 4 osób metodą domniemań i ekstrapolacji z innych źródeł, w sytuacji gdy ustawowym punktem odniesienia jest wyłącznie ustalenie faktycznej liczby mieszkańców konkretnej nieruchomości, a nie średnich, szacunków czy danych odnoszących się do innych nieruchomości o odmiennym sposobie użytkowania;

3) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 z późn zm., dalej: "o.p.") oraz art. 6q ust. 1 u.c.p.g., poprzez zaakceptowanie przez sąd niepełnego i selektywnego zebrania materiału dowodowego przez organy oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez pominięcie lub marginalizowanie okoliczności wskazujących na niemiarodajność wskaźnika zużycia wody, to jest regularnego użytkowania jacuzzi, toczącego się remontu i minimalnego zużycia wody na sąsiedniej nieruchomości w tym samym okresie oraz przepływów osób pomiędzy adresami, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej mimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych wątpliwości;

4) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodnoszący się wyczerpująco do wszystkich zasadniczych zarzutów skargi, w tym w szczególności do zarzutu niemiarodajności wskaźnika zużycia wody w świetle specyfiki nieruchomości i sposobu jej użytkowania oraz do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia organu na domniemaniach zamiast na ustaleniach konkretnych faktów.

W oparciu o te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie decyzji SKO w Katowicach z 22 listopada 2024 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z 8 sierpnia 2024 r. Wniósł również o zasądzenie od SKO w Katowicach na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes SKO w Katowicach wniósł o jej oddalenie.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Skarga kasacyjna oparta została w istocie na dwóch podstawach kasacyjnych, tj. zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 i 2), a także zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 3 i 4). W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, bowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony, można dokonać oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Jednak w tej sprawie rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa procesowego wymaga uprzedniego odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż prawidłowa wykładnia tych przepisów rzutuje na ocenę stanowiska sądu pierwszej instancji w kwestii prawidłowości ustaleń stanu faktycznego.

Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Jest to jedna z przewidzianych przez ustawodawcę metod wyliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Inne oparte są na ilości zużytej wody z danej nieruchomości (art. 6j ust. 1 pkt 2 u.p.c.g.) oraz powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego (art. 6j ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.). Wybór metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozostawiony został radzie gminy, która na podstawie art. 6j ust. 2 u.p.c.g. może też ustalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z 25 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (Dz. Urzęd. Woj. [...] poz. [...]), ustaliła stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w wysokości 35,00 zł miesięcznie od jednego mieszkańca (§ 1 ust. 1 uchwały).

W tej sprawie nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. oraz § 1 cyt. uchwały Rady Miasta [...], Skarżącym została wyliczona należna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość przy ul. [...] w [...] oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Sporne stało się natomiast to, czy przy ustalaniu liczby mieszkańców tej nieruchomości, organy mogły oprzeć się na danych dotyczących zużycia wody.

W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 6o ust. 1 u.c.p.g., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Jak zauważył sąd pierwszej instancji, na tle tej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ ma prawo ustalić liczbę mieszkańców w danym lokalu na podstawie danych GUS co do zużycia wody. Taki sposób ustalenia danych należy uznać za wiarygodny i rzetelny. Określenie ilości zużywanej wody statystycznie przez jednego mieszkańca gminy prowadzi do ustalenia liczby mieszkańców, którzy zamieszkiwali w danym lokalu (wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., III FSK 1091/21). Pogląd ten podziela również skład orzekający w tej sprawie.

Niemniej w tej sprawie trzeba zwrócić uwagę na treść art. 6o ust. 1a u.c.p.g., który obowiązuje od 23 września 2021 r. W przepisie tym ustawodawca wprost wskazał, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta w celu weryfikacji złożonych deklaracji może wykorzystać informacje i dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. W świetle tej regulacji nie ma wątpliwości, że organ ma prawo zweryfikować zadeklarowaną liczbę mieszkańców w danym lokalu na podstawie danych dotyczących zużycia wody. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca złożyła 26 lutego 2024 r. do organu deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położnej przy ul. [...] w [...] z datą obowiązywania od 1 marca 2024 r. na jedną osobę. Złożenie tej deklaracji miało związek z rzekomą przeprowadzką 3 osób z nieruchomości przy ul. [...] do nieruchomości przy ul. [...]. Jednak na podstawie informacji uzyskanych z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. w [...] organy ustaliły, że zużycie wody dla nieruchomości mieszczącej się przy ul. [...] w pierwszym półroczu 2024 r. przez cały ten okres utrzymywało się na podobnym poziomie (styczeń – 13 m3, luty - 11 m3, marzec – 12 m3, kwiecień – 14 m3, maj – 15 m3, czerwiec – 13 m3). Tymczasem na nieruchomości przy ul. [...], gdzie od marca 2024 r. miały zamieszkiwać 3 osoby zużyto w tym samym okresie jedynie 1 m3 wody. Ustalenia te podważają wiarygodność złożonej deklaracji i uzasadniają twierdzenie organów, że w spornym okresie, wbrew tej deklaracji, nieruchomość przy ul. [...] była faktycznie zamieszkiwana przez 4 osoby. Nie przekonuje argumentacja strony skarżącej, że na wielkość zużycia wody na nieruchomości przy ul. [...] miały wpływ regularne korzystanie z jacuzzi oraz prowadzenie pod tym adresem działalności gospodarczej. Zakładając stałość tych czynników, trudno jednocześnie przyjąć, że wyprowadzka trzech osób nie miałaby wpływu na zużycie wody pod tym adresem, a jak już wspomniano zużycie to utrzymywało się na podobnym poziomie.

Z tych przyczyn nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wymienionych w niej przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. W tej sprawie nie budzi wątpliwości prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń faktycznych, jak i zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Niektóre z tych zarzutów, jak zarzut dotyczący naruszenia art. 6o ust. 6 u.c.p.g., nie znajdują w ogóle oparcia w obowiązującym prawie. W przepisach u.c.p.g. nie ma bowiem takiej jednostki redakcyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury sądowoadministarcyjnej należy stwierdzić, że skoro w tej sprawie nie wykazano naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. Bezzasadny jest przy tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania tej regulacji - zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd nie ma obowiązku odnoszenia się do każdego stwierdzenia zawartego w skardze. Ważne, aby rozpoznając sprawę w jej granicach, odniósł się do kluczowych dla wydanego rozstrzygnięcia kwestii. Sam fakt, że uzasadnienie wyroku nie jest dla strony skarżącej przekonujące, nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z wyrażoną przez sąd pierwszej instancji oceną sprawy można się zgadzać lub nie, nie można natomiast twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

SNSA Wojciech Stachurski SNSA Stanisław Bogucki SNSA Dominik Gajewski