Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 598/20 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie kontynuowania czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [...] 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 598/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 20 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz spółki 497 zł (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] -dalej: spółce, stronie lub płatnikowi składek - w dniu 27 lutego 2019 r. - doręczono zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. płatnik składek złożył wniosek o wszczęcie kontroli przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrola ta została wszczęta w dniu 1 kwietnia 2019 r. na podstawie upoważnienia z dnia 27 lutego 2019 r. doręczonego płatnikowi składek. Płatnik składek złożył wniosek o przerwanie czynności kontrolnych od dnia 5 kwietnia 2019 r. do dnia 23 kwietnia 2019 r. z uwagi na osobistą sytuację rodziną. Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. inspektor kontroli ZUS poinformował płatnika składek, że wykonywane czynności kontrolne zostały przerwane w okresie od dnia 5 kwietna 2019 r. do dnia 23 kwietnia 2019 r. Pismami z dnia 17 kwietnia 2019 r. inspektor kontroli ZUS wezwał poszczególne osoby do osobistego stawiennictwa w dniu 29 kwietnia 2019 r. w terenowej jednostce organizacyjnej ZUS w celu złożenia zeznań w charakterze ubezpieczonych w sprawie zatrudnienia u płatnika składek.

Pismem z 17 kwietnia 2019 r. inspektor kontroli ZUS zawiadomił płatnika składek o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań w dniu 29 kwietnia 2019 r. w terenowej jednostce organizacyjnej ZUS. Na podstawie dokumentu ZUS (PEL-K) z 23 kwietnia 2019 r. płatnik składek upoważnił Pawła Stępkowskiego do reprezentowania płatnika podczas kontroli. W dniu 24 kwietnia 2019 r. inspektor kontroli ZUS doręczył osobie upoważnionej do reprezentowania płatnika składek upoważnienie do przeprowadzenia kontroli płatnika składek z dnia 16 kwietnia 2019r. Następnie pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. inspektor kontroli ZUS wezwał płatnika składek do uzupełnienia w terminie do dnia 6 maja 2019 r. wymaganej dokumentacji. Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek złożyła wniosek o przerwę w kontroli do dnia 5 maja 2019 r. z uwagi na nieobecność kadry prowadzącej rozliczenia należności z tytułu składek u płatnika składek.

Pismem z 24 kwietnia 2019 r. inspektor kontroli ZUS poinformował osobę upoważnioną do reprezentowania płatnika składek o przerwie w wykonywaniu czynności kontrolnych w okresie od dnia 25 kwietnia 2019 r. do dnia 5 maja 2019 r.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek wniosła sprzeciw wobec wykonywania czynności kontrolnych.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. inspektor kontroli ZUS wstrzymał wykonywanie czynności kontrolnych w związku z wniesionym sprzeciwem.

Oddział ZUS w Rybniku postanowieniem z 29 kwietnia 2019 r. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Orzekając na skutek zażalenia spółki Prezes ZUS postanowieniem z 5 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji uwagi na to, że zażalenie zostało wniesione po upływie terminu ustawowego, tj. w dniu 24 maja 2019 r.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Prezesa ZUS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1359/19 uchylił postanowienie Prezesa ZUS z 5 czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że z przedstawionego przez Stronę dowodu wynika, iż przesyłka zawierające zażalenie została nadana w ostatnim dniu na złożenie tego środka zaskarżenia, a wiec w terminie. Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę albo przyjmie za wiarygodny dowód nadania przez Stronę i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie lub zastosuje art. 59 ust. 10 Prawo przedsiębiorców, albo też zwróci się z reklamacją przesyłki pocztowej, do czego posiada uprawnienie mocą przepisu art. 92 ust. 1 pkt 2 Prawa pocztowego (przesyłka została doręczona do adresata) i w zależności od dokonanego ustalenia podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do Prezesa ZUS 17 grudnia 2019 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z operatorem pocztowym, organ ustalił, że zażalenie strony zostało nadane w dniu 23 maja 2019 r., tj. z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

Następnie Prezes ZUS wydał postanowienie z 20 grudnia 2019 r. o umorzeniu postępowania zażaleniowego, argumentując tym, że kontrola płatnika składek zakończyła się protokołem kontroli z 12 lipca 2019 r.

Na to postanowienie spółka wywiodła skargę, która została uwzględniona przez WSA - zaskarżonym wyrokiem - z 14 lipca 2020 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skoro organ przyjął, iż zażalenie zostało złożone w terminie, był zobowiązany – jak na to wskazuje treść wyroku WSA z 19 września 2019 r., wydać merytoryczne rozstrzygnięcie lub zastosować art. 59 ust. 10 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2019 r. poz. 1292, ze zm., dalej: Prawo przedsiębiorców).

Zdaniem Sądu zgodnie z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców organ może w prowadzonym postępowaniu zażaleniowym wydać tylko dwa rodzaje rozstrzygnięć: orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia lub o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. W rzeczonym przepisie nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Jak już zresztą wskazał WSA w wyroku z dnia 19 września 2019 r., organ, jeżeli nie wydał postanowienia w oparciu o art. 59 ust. 9 tej ustawy, był zobowiązany do zastosowania się do art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Sąd przypomniał, że zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS z 20 grudnia 2019 r. umarzające postępowanie zażaleniowe na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Odział w Rybniku z 29 kwietnia 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, zostało wydane po wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1359/19, którym to wyrokiem Sąd uchylił postanowienie Prezesa ZUS z czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Organ odwoławczy był zatem związany – na mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku Sądu. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

W ocenie WSA Prezes ZUS w zaskarżonym postanowieniu nie wykonał wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2019 r., czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., jak też naruszył ww. przepisy prawa materialnego i procesowego.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ewentualnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Prezes ZUS zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w każdym z przypadków.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 9 Prawo przedsiębiorców, poprzez przyjęcie, iż Organ winien był zgodnie z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia albo postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, podczas gdy Organ nie mógł wydać żadnego ze wskazanych przez Sąd postanowień z uwagi na fakt, że postępowanie kontrolne zostało już zakończone;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż Organ - jeśli nie wyda merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców - zastosuje art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców, co miałoby wywołać skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, podczas gdy skutek uchylenia zaskarżonego postanowienia i odstąpienia od czynności kontrolnych może nastąpić tylko podczas trwającej kontroli;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Organ wydając postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego, nie wykonał orzeczenia Sądu przy zastosowaniu art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców lub art, 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy Organ zmuszony był do wyjścia poza wskazania Sądu co do dalszego postępowania, z uwagi na brak możliwości zastosowania art. 59 ust. 9 lub art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców po zakończeniu kontroli u spółki.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Prezes ZUS oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania, wywodząc iż ponowne rozpatrzenie przez organ wniesionego zażalenia z dnia 23 maja 2019 r. w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 19 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1359/19 stało bezprzedmiotowe, ponieważ przed wydaniem tego wyroku, kontrola płatnika składek zakończyła się protokołem kontroli z dnia 12 lipca 2019 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 771/16; z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 841/18, w których stwierdzono, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum (dla którego ustawodawca przewidział formę prawną postanowienia), może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. Tym samym, w ocenie organu należy uznać, że nie jest możliwe orzeczenie o kontynuowaniu lub odstąpieniu od czynności kontrolnych przed wszczęciem kontroli (wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2633/14) ani po jej zakończeniu (wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2018/09). W stanie faktycznym sprawy kontrola płatnika składek zakończyła się protokołem kontroli z 12 lipca 2109 r., wobec tego czynności kontrolne nie były już wykonywane. Dlatego brak było podstaw prawnych, mając na uwadze treść przepisów art. 59 ust. 9 i ust. 10 Prawa przedsiębiorców, aby organ rozpatrując zażalenie z dnia 23 maja 2019 r. w związku z wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1359/ 19, mógł utrzymać w mocy postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych z dnia 29 kwietnia 2019 r. lub uchylić to postanowienie i odstąpić od czynności kontrolnych. W ocenie Prezesa ZUS zażalenie podlegałoby merytorycznemu rozpatrzeniu, gdyby w dalszym ciągu wykonywane były czynności kontrolne. Wówczas Prezes ZUS zobowiązany byłby rozstrzygnąć merytorycznie zażalenie wydając jedno z postanowień, o których mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców. Organ podkreślił, że kontrola płatnika składek zakończyła się protokołem kontroli z 12 lipca 2019 r., tj. przed wydaniem wyroku WSA w Warszawie z 19 września 2019 r., a zatem po tej dacie brak było przedmiotu postępowania, który podlegałby rozstrzygnięciu. Z tej przyczyny postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Odnosząc się do naruszenia art. 153 p.p.s.a., organ wskazał, że w stanie faktycznym sprawy zmuszony był do wyjścia poza wskazania zawarte w wyroku z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1359/19, co do dalszego postępowania, z uwagi na brak możliwości zastosowania art. 59 ust. 9 lub art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców po zakończeniu kontroli płatnika składek.

Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania na wstępie rozważań, należy odnieść się do tezy zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z którą tylko w czasie trwania kontroli można orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych bądź o kontynuowaniu tych czynności. Otóż wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 771/16 i II OSK 841/18, przywołane przez organ na poparcie swojego stanowiska, zapadły na tle zupełnie odmiennego stanu faktycznego, niż w rozpoznawanej sprawie. W wyroku NSA z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 771/16, stwierdzono iż brzmienie art. 84c ust. 9 u.s.d.g., nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum (dla którego ustawodawca przewidział prawna formę postanowienia), może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej, prowadzonej przez przedsiębiorcę, który złożył sprzeciw w trybie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Tylko w takim przypadku można bowiem orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź o kontynuowaniu tych czynności. W sytuacji, gdy sprzeciw wpływa do organu kontroli już po zakończeniu tych czynności kontrolnych, brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, o którym organ może rozstrzygnąć na podstawie art. 84c ust. 9 u.s.d.g. – trwających czynności kontrolnych. W takim przypadku postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tej sprawie, sprzeciw oddany w urzędzie pocztowym w dniu 26 sierpnia 2014 r. wpłynął do organu w dniu 1 września 2014 r., a zatem już po zakończeniu czynności kontrolnych (protokół kontroli z 26 sierpnia 2014 r.), a także po wydaniu decyzji z dnia 27 sierpnia 2014 r. Podobny stan faktyczny zaistniał w sprawie o sygn. akt II OSK 841/18. Natomiast w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2633/14, NSA zaprezentował tezę: "Sprzeciw uregulowany w art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), przedsiębiorca może wnieść po wszczęciu kontroli przez organ. Jest to z wyraźnej woli ustawodawcy środek prawny, którym przedsiębiorca sprzeciwia się podjętym już czynnościom, wykonywanym przez organy z naruszeniem przepisów wskazanych w art. 84c ust. 1 powołanej ustawy. Tylko sprzeciw wniesiony po wszczęciu kontroli przez organ powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych (art. 84c ust. 5 ustawy) i wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli (art.84c ust. 6 i 7 ustawy." Także w wyroku z 22 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2018/09, WSA w Warszawie stwierdził, że wniesienie sprzeciwu wywołuje skutki jedynie w stosunku do czynności w toku, w żadnym natomiast wypadku wniesienie sprzeciwu nie wywołuje skutków w stosunku do zakończonych już czynności kontrolnych. Sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, bowiem nie można wstrzymać czynności kontrolnych już zakończonych. Ze stanu faktycznego tej sprawy wynikało, że sprzeciw mógł być wniesiony najpóźniej do 15 lipca 2009 r. Tymczasem sprzeciw taki został wniesiony w dniu 21 lipca 2009 r., nie tylko po upływie tego terminu, ale już po zakończeniu kontroli.

W rozpoznawanej sprawie zażalenie na postanowienie z dnia 29 kwietnia 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wniesione w dniu 23 maja 2019 r. tj. z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W tej dacie czynności kontrolne nie były zakończone. Kontrola płatnika składek zakończyła się bowiem protokołem kontroli z 12 lipca 2019 r. Oznacza to, że w dacie wniesienia przedmiotowego zażalenia czynności kontrolne były w toku, nie zostały jeszcze zakończone. Przy czym należy wskazać, iż Prezes ZUS postanowieniem z dnia 5 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Oddziału ZUS w Rybniku z 29 kwietnia 2019 r., z uwagi na to, że zażalenie zostało wniesione po upływie termin ustawowego. Strona wniosła skargę do WSA w Warszawie na to postanowienie. Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1359/19, Sąd uchylił ww. postanowienie, uznając iż wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Sąd we wskazaniach co do dalszego postępowania zobowiązał organ do przyjęcia za wiarygodny dowód nadania zaskarżonego zażalenia przedstawiony przez stronę i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia lub zastosowania art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców. Nadto wskazał, że organ może zwrócić się z reklamacją przesyłki pocztowej i w zależności od dokonanego ustalenia przyjmie stosowne rozstrzygnięcie. W związku z prawomocnym wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., Prezes ZUS wydał postanowienie z 20 grudnia 2019 r. o umorzeniu postępowania zażaleniowego wobec zakończenia postępowania kontrolnego protokołem z 12 lipca 2019 r. Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowe zażalenie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Taka sytuacja zachodzi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W rozpoznawanej sprawie ze stanu faktycznego wynika, że zażalenie na postanowienie z dnia 5 czerwca 2019 r. zostało wniesione bez uchybienia terminu, zatem powinno zostać rozpoznane merytorycznie. Wobec tego organ odwoławczy nie miał podstaw faktycznych i prawnych do umorzenia postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia na postanowienie z 5 czerwca 2019 r., jako bezprzedmiotowego. Tym samym Prezes ZUS naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1359/19.

W tym miejscu rozważań należy wskazać, że instytucja sprzeciwu uregulowana w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców jest specjalnym środkiem prawnym, gwarantującym ochronę praw przedsiębiorców w przypadku naruszania przez organ kontroli określonych przepisów, które zostały wymienione enumeratywnie w art. 59 ust. 1 tej ustawy. Prawo wniesienia sprzeciwu przysługuje przedsiębiorcy, co do którego wszczęto kontrolę. Podkreślenia również wymaga, że sprzeciw można wnieść tylko w trakcie trwania kontroli – a więc nie jest możliwe jego wniesienie ani przed, ani po zakończeniu kontroli. Tylko sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. W rozpoznawanej sprawie zażalenie na postanowienie z 5 czerwca 2019 r., zostało wniesione w trakcie trwania kontroli, przed jej zakończeniem, zatem powinno podlegać rozpoznaniu merytorycznemu. Przepis art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców reguluje rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść w wyniku rozpatrzenia zażalenia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Ewentualnie organ, jeżeli nie wyda postanowienia w oparciu o art. 59 ust. 9 ww. ustawy, będzie zobowiązany do zastosowania art. 59 ust. 10 tej ustawy. Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców odesłania do k.p.a. przepis ten stanowi, iż do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Co oznacza, że do postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu przepisy k.p.a. stosuje w zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo przedsiębiorców. Natomiast art. 59 ust. 9 tej ustawy reguluje rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Należy jeszcze raz podkreślić, że wniesienie sprzeciwu w trybie art. 59 Prawa przedsiębiorców, skutkuje wszczęciem postępowania mającym na celu ochronę praw przedsiębiorcy, które powinno zakończyć się wydaniem aktu o władczym i jednostronnym charakterze (postanowienie), podlegającym weryfikacji w administracyjnym toku instancji, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Przyjęcie stanowiska organu za prawidłowe w praktyce prowadziłoby do iluzoryczności kontroli sądowej postępowań wywołanych wniesieniem sprzeciwu i pozbawiłoby tę instytucję gwarancyjnego charakteru ochrony praw przedsiębiorców. Tym bardziej, że zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.u.s. protokół kontroli stanowi podstawę do ewentualnego wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 27 października 2016 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).