II GSK 4795/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-08	
Data wpływu	2016-10-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Magdalena Maliszewska
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Zbigniew Czarnik /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I SA/Gl 273/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2156; art. 90 ust. 2a, 2b, 3a, 3d i 3f; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia WSA (del.) Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 273/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 273/16 oddalił skargę A. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO) z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] określającą wysokość zwracanej dotacji.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżąca zawiadomiła o planowanym otwarciu z dniem [...] września 2010 r. prywatnego przedszkola w R. Dotacje były przyznawane w oparciu o przedkładane informacje o liczbie uczniów za poszczególne miesiące i rozliczane w oparciu o przedkładane rozliczenia wydatkowania dotacji za poszczególne miesiące. Organ I instancji przeprowadził kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji w latach 2010-2013, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. ustalił wysokość nadmiernie pobranej dotacji w latach 2010-2013 w łącznej wysokości 188.867,12 zł. Decyzja ta została uchylona przez SKO, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] ustalił skarżącej wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2010 roku w kwocie 1.179,18 zł i określił, że ta kwota podlega zwrotowi wraz z odsetkami za zwłokę.

Orzekając na skutek odwołania SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że skarżąca rozliczyła dotację na dziecko, które nie uczęszczało do prowadzonego przez nią przedszkola, gdyż rodzice dziecka opłacali na podstawie umowy cywilnej możliwość jego przyjęcia w miesiącach wskazanych w uzasadnieniu decyzji. WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że umowa ta ukształtowała stosunek prawny rodzący obowiązek "trzymania miejsca" dla dziecka, a więc dotacja rozliczona na to konkretne dziecko była dotacją wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie Sądu I instancji dotacja została udzielona z budżetu Miasta R., a więc ze środków publicznych. Gospodarowanie tymi środkami poddane jest szczególnemu reżimowi prawnemu. Treść art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. – dalej u.s.o.) przesądza o tym, że dotacja jakkolwiek przeznaczona na określonego przedszkolaka, musi być wykorzystana na cel w nim wskazany, tj. na realizację zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W ocenie WSA zestawienie przepisów art. 90 ust. 2 b i art. 90 ust. 3 d u.s.o. prowadzi do wniosku, że dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem, przedszkolakiem lub wychowankiem. Przymiot taki zapewne nie przysługuje dziecku, które nie uczęszcza do szkoły, przedszkola lub ośrodka. Sąd I instancji podkreślił, że nieuczęszczanie dziecka nie było związane ze zdarzeniem losowym (np. choroba) czy z rozkładem zajęć w placówce (np. ferie, wakacje), ale wynikające z decyzji podjętej przez rodziców. To, że rodzice dziecka zawarli ze skarżącą umowę o "rezerwacji" miejsca dla dziecka w określonym terminie i opłacali tę rezerwację nie przesądza o tym, że dziecko było przedszkolakiem, a więc że realizowane było w odniesieniu do niego zadanie wskazane w art. 90 ust. 3 d u.s.o.

Sąd I instancji uznając niezasadność zarzutu naruszenia art. 90 ust. 2b u.s.o. wskazał, że potencjalna możliwość bycia uczniem lub przedszkolakiem nie może być pokryta z dotacji. WSA stanął na stanowisku, że w ramach dotacji przysługującej przedszkolu nie mogły być sfinansowane wydatki na dziecko, które nie było przedszkolakiem, gdyż nie było w odniesieniu do niego realizowane zadanie, na które przysługuje dofinansowanie z budżetu gminy.

Skarżąca zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła błędną wykładnię art. 90 ust. 2b u.s.o. przyjmującą, że dotacja nie przysługuje na dziecko, które mimo zawartej umowy nie uczęszcza do przedszkola oraz że w takim przypadku nie przysługuje. Skarżąca podniosła także niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu w sposób nieuprawniony, że rodzice zawarli umowę o "rezerwację miejsca dla dziecka w określonym terminie i opłacali tę rezerwację".

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna A. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie stawia wyrokowi WSA w Gliwicach zarzuty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. NSA zwraca uwagę, że w ramach tej podstawy skarżąca wskazuje na naruszenie art. 90 ust. 2b u.s.o. polegające na błędnej wykładni terminu "każdy uczeń" oraz na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego, który jako istotny fakt dla rozstrzygania o zwrocie dotacji przyjmuje zawarcie umowy między rodzicami E. P. a skarżącą kasacyjnie, mocą której prowadzone przez A. S. przedszkole "rezerwowało" w nim miejsce dla dziecka do końca marca 2011 r., zatem do tej daty wskazane dziecko było przedszkolakiem, pomimo że nie uczęszczało do przedszkola od [...].09.2010 r., a więc było podmiotem prawidłowo wykazywanym do uzyskania dotacji.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że jest on wadliwy w tej części, która odnosi się do kwestionowania stanu faktycznego sprawy. Wada w tym zakresie polega na tym, że zarzut naruszenia prawa procesowego podnoszony jest w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. NSA zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna wyznacza granice sprawy kasacyjnej, a dla skuteczności wymaga spełnienia warunków formalnych. Sąd II instancji jest związany granicami skargi, zatem nie może kontrolą obejmować tych aspektów wyroku, które nie znalazły materializacji w zarzutach kasacyjnych, ani tym bardziej nie może kontrolować wyroku na podstawie wadliwie stawianych zarzutów, więc takich, które zostały podniesione w ramach niewłaściwej podstawy kasacyjnej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 90 ust. 2b u.s.o. w zakresie rozumienia terminu "każdy uczeń" stwierdzić należy, że przyjęte przez organy i aprobowane przez Sąd I instancji rozumienie tego zwrotu odpowiada prawu.

Spór pomiędzy skarżącą kasacyjnie a organami i Sądem I instancji wynika z innego sposobu rozumienia podstawy uprawniającej do uzyskania dotacji. A. S. stoi na stanowisku, że dotacja przysługuje na każdego ucznia, wychowanka lub przedszkolaka, jeżeli między placówką oświatową szeroko rozumianą a dzieckiem istnieje więź prawna, bez znaczenia jakie jest jej źródło (ustawa, umowa). Z kolei organy i Sąd I instancji uważają, że dla przyznania dotacji, zatem jej zgodnego z prawem wykorzystania, nie tyle istotny jest węzeł prawny ale faktyczne świadczenie spełniane w stosunku do dziecka, bo tylko ono daje podstawę do ubiegania się o dotację na podstawie u.s.o.

NSA oceniając tak sformułowane stanowiska stwierdza, że pogląd organów i Sądu I instancji odpowiada prawu, zatem wyrok kontrolowany w postępowaniu kasacyjnym nie narusza prawa. Uzasadnieniem dla twierdzenia prezentowanego przez Sąd II instancji jest to, że na podstawie przepisów u.s.o., a więc art. 90 ust. 2b w związku z art. 90 ust. 3d u.s.o. stanowiących, że dotacje do niepublicznych przedszkoli przysługują w prawem określonej wysokości na każdego ucznia, w związku z koniecznością dofinansowania realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowywania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje takie mogą być wykorzystywane na pokrycie ściśle wskazanych wydatków. Wykładnia obu przepisów prowadzi do wniosku, że termin każdy uczeń, o jakim stanowi art. 90 ust. 2b u.s.o., musi być rozumiany jako podmiot, który faktycznie korzysta z usług realizowanych przez przedszkole. Taki wniosek wynika z treści art. 90 ust. 3d u.s.o., który zadania finansowane dotacją określa jako kształcenie, wychowanie i opiekę. Te rodzaje aktywności placówki opiekuńczej wiążą się z faktycznym uczestnictwem dziecka w tego rodzaju działaniach. Dodać należy, że tylko faktyczne uczestnictwo w realizacji zadań przedszkola generuje niektóre wydatki określone w treści art. 90 ust. 3d u.s.o., więc takie, które mogą być pokrywane z dotacji. Ten aspekt jest również istotny przy dokonywaniu wykładni pojęcia "każdy uczeń", do jakiego odsyła treść art. 90 ust. 2b u.s.o. Z tych też powodów przepisy ustawy uzależniają możliwość uzyskania dotacji od przedstawienia w określonym czasie planowanej liczby wychowanków (art. 90 ust. 2d, art. 90 ust. 2a i 3a u.s.o.), a w wypadku kontroli poprawności wykorzystania dotacji możliwość kontroli list obecności uczniów z prawem do ich weryfikacji (np. art. 90 ust. 3f u.s.o.). Przedstawione regulacje prowadzą do wniosku, że pojęcie "każdego ucznia" z art. 90 ust. 2b u.s.o. musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności takiej placówki. W rozpoznawanej sprawie umowa rodziców dziecka i prowadzącej przedszkole, obecnie skarżącej kasacyjnie, wskazuje, że wyżej opisany związek nie istniał. Tym samym dotacja za miesiące od X-XII 2010 r. została pobrana z naruszeniem prawa, a konsekwencją tego musi być zwrot.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.