II GSK 1199/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-09-06	
Data wpływu	2018-06-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas
Elżbieta Kowalik-Grzanka /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych	
Hasła tematyczne	Ochrona zdrowia	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 2330/17	
Skarżony organ	Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1938; art. 154 ust. 7 art. 144 pkt 1 i art. 145; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 138; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia NSA Andrzej Skoczylas sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F Spółki z o.o. w W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2330/17 w sprawie ze skargi W w Ł na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..] września 2014 r. nr [..] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2330/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W w Ł na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..] września 2014 r., nr [..], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję, utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..] sierpnia 2014 r. oraz decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..] czerwca 2014 r., nr [...], a nadto orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Łódzki Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "NFZ") w dniu [...] października 2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie, w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2016 r., świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na terenie wskazanego w ogłoszeniu rejonu operacyjnego.

W postępowaniu zostały złożone dwie oferty:

- F Spółki z o. o. w W (dalej również jako: "uczestnik postępowania", "F"),

- W w Ł (dalej również jako: "skarżąca", "W w Ł").

Komisja konkursowa wybrała ofertę F Spółki z o.o. w W, ponieważ przedstawiono w niej korzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Decyzją z dnia [..] lutego 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [..] grudnia 2011 r., oddalającą w całości odwołanie skarżącej dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 845/12, uchylił powyższą decyzję Prezesa NFZ, wskazując, że organ dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej "k.p.a.") w związku z art. 152 i art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.; dalej jako "ustawa o świadczeniach") – poprzez niedopuszczenie do udziału w sprawie F Sp. z o.o., czyli podmiotu, który wygrał postępowanie konkursowe.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2027/12 oddalił skargę kasacyjną Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od powyższego wyroku. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji miał podstawy do uznania, że F Spółka z o.o. miała interes prawny, a co za tym idzie, przymiot strony w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez innego uczestnika postępowania konkursowego.

Prezes NFZ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r. uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2014 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, po przeprowadzeniu postępowania, w którym uwzględnił F Spółkę z o.o. jako stronę, oddalił odwołanie wniesione przez W w Ł od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Prezes NFZ decyzją z dnia [..] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że z rankingu końcowego wynika, że obaj oferenci biorący udział w postępowaniu otrzymali po 64 punkty. Oferta WSRM w Łodzi nie została wybrana bowiem wybrano ofertę, która uzyskała najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia i w konsekwencji została uznana za korzystniejszą.

Organ zauważył, że cena oferowana przez F była w ramach okresu rozliczeniowego niższa o 343.344,60 zł niż cena oferowana przez skarżącą, co oznacza, że oferta F, przedstawiała korzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Organ nie podzielił zarzutu naruszenia przez komisję konkursową art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie w toku postępowania przeprowadzenia negocjacji z obydwoma oferentami. Uznał, że przeprowadzenie negocjacji nie mogło mieć wpływu na wynik końcowy w ocenie punktowej ofert w zakresie kryterium ceny, ponieważ obaj świadczeniodawcy uzyskali za to kryterium maksymalną ocenę punktową.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia przez komisję konkursową art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o świadczeniach poprzez nieodrzucenie oferty F, ponieważ w jego ocenie oferta ta nie zawierała rażąco niskiej ceny, a postępowanie konkursowe przeprowadzono z zachowaniem zasad ustanowionych w art. 134 ustawy o świadczeniach.

Wyrokiem z 29 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3771/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewódzkiej Stacji Ratownictwa Medycznego w Łodzi na ww. decyzję Prezesa NFZ z dnia [..] września 2014 r.

Sąd ten stwierdził, że postępowanie konkursowe przeprowadzono z poszanowaniem zasad równości i uczciwej konkurencji wskazanych w art. 134 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem Sądu oceny ofert i liczenia punktacji dokonano z uwzględnieniem wszystkich elementów wykazanych w zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia [..] września 2011 r., nr [..] w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

WSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach przez nieodrzucenie oferty F z uwagi na rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i jej obniżenie niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego. W ocenie Sądu z ofert wynika, że różnica w cenie między ofertą F a ofertą skarżącej przy wartości zamówienia 4.827.174 zł wyniosła 343.344,60 zł. Z treści decyzji wynika zaś, że organy dokonały analizy prawidłowości oceny przez komisję konkursową dokumentacji postępowania w obszarze kalkulacji kosztów, konkludując, że słusznie uznano na etapie postępowania przetargowego, iż oferowane przez F ceny nie są rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia oraz przedstawiają kwoty wystarczające do właściwego zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne. Zdaniem Sądu taki zakres postępowania organów odpowiada w pełni celom ustawy.

W ocenie Sądu organy obu instancji szczegółowo wyjaśniły przyczyny niedokonania wyboru oferty złożonej przez skarżącą. Postępowanie konkursowe przeprowadzone przez Komisję konkursową, jak również działanie organów w związku z odwołaniem wniesionym przez skarżącą od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, nie naruszyło obowiązujących przepisów prawa, co oznacza, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

Od powyższego wyroku W w Łwniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3539/15, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej jako: "p.p.s.a." w powiązaniu z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, albowiem - wobec uwzględnienia odwołania - organ zobowiązany był zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach ponownie przeprowadzić postępowanie o zawarcie umowy, czego nie uczynił i co Sąd pierwszej instancji pominął.

NSA zaznaczył przy tym, że w sprawie z wniesionej przez W w Ł skargi kasacyjnej, orzekał w warunkach związania wyrokiem NSA z 11 marca 2014 r. w granicach zakreślonych tym wyrokiem, skargą kasacyjną oraz wyrokiem WSA z dnia 28 sierpnia 2012 r.

NSA wskazał, że na etapie zainicjowanego przez skarżącą postępowania, po wydanych przez WSA (sygn. akt VI SA/Wa 845/12) i NSA (sygn. akt II GSK 2027/12) wyrokach, Prezes NFZ decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r. uchylił w całości decyzję oddalającą odwołanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na okoliczność nieuwzględnienia w postępowaniu F Spółki z o.o., która wygrała konkurs, z zaznaczeniem, iż organ, wskazując na procesowe wyłącznie powody uwzględnienia odwołania, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 2 k.p.a. Ponieważ powyższa okoliczność nie była przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogła też być przedmiotem oceny sądu kasacyjnego.

Odnosząc się do charakteru prowadzonego postępowania w sprawie ze złożonego przez świadczeniodawcę w oparciu o art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach odwołania w sprawie podjętego rozstrzygnięcia, NSA przypomniał, że mimo iż w dziale VI ustawy o świadczeniach, regulującym postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, brak jest odesłania do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, to przepisy ustawy o świadczeniach stosowania k.p.a. nie wyłączają. Powyższe wraz z treścią art. 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu) zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, prowadzi do wniosku, że przepisy k.p.a. należy stosować w regulowanym ustawą o świadczeniach postępowaniu, jeśli ustawa ta nie reguluje pojedynczych kwestii odmiennie (podobnie: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, publikowany w ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 94; a także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postępowanie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach ustawą o świadczeniach nieuregulowanych.

Zdaniem NSA zagadnieniem wątpliwym w sprawie jest okoliczność nieuwzględnienia przez WSA wynikającego z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach obowiązku ponownego przeprowadzenia postępowania, nie zaś ponownego rozpatrzenia sprawy, jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4 przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przy czym do postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 i art. 145. Z kolei przepis art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

NSA stwierdził, że poza oceną WSA w Warszawie była kwestia prawidłowości postępowania organu w kontekście art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach nakazującego ponowne przeprowadzenie postępowania, w sytuacji gdy organ uwzględnił odwołanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (decyzją z dnia [...]czerwca 2014 r.), co doprowadziło do ponownego rozpatrzenia sprawy i ponownej analizy materiału dowodowego z udziałem F Spółki z o.o., nie zaś do ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy. Powyższego błędu nie może sanować Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego powodu NSA nakazał, aby ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił prawidłowość działania organu w świetle nakazu ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy znajdującego swoje oparcie w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, aby Sąd pierwszej instancji, uwzględniając całokształt okoliczności znajdujących wyraz w aktach sądowoadministracyjnych i administracyjnych sprawy, rozważył, jak należy rozumieć "uwzględnienie odwołania", o którym mowa w cyt. wyżej przepisie i w wyniku tej wykładni oceni, czy prowadzone ponownie przez organ postępowanie o rewizyjnym charakterze było zgodne z prawem. Sąd ma wziąć pod uwagę całokształt okoliczności, jakie miały miejsce w kontrolowanej przezeń sprawie z tym, że zarzuty postawione w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego) Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. - zaskarżoną decyzję, utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..] sierpnia 2014 r. oraz decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..] czerwca 2014 r., nr [...], stwierdził, że niniejsza sprawa rozstrzygnięcia konkursu ofert była już uprzednio dwukrotnie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i dwóch zapadłych na gruncie niniejszej sprawy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji, rozważając problem prawny związany z wydaniem w sprawie przez Prezesa NFZ, na skutek wyroku sygn. akt II GSK 2027/12, rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której zastosowanie miał art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wyjaśnił, że przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wyłącza zastosowanie art. 138 k.p.a. Przepis powyższy zawiera bowiem szczególną regulację procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, co wyłącza możliwość ponownego rozpatrywania odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ pierwszej instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie).

Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie są nie tylko decyzje organów I i II Instancji zapadłe po wydaniu decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., ale również i sama decyzja Prezesa NFZ, jako wydana w niewłaściwym trybie. WSA wyjaśnił przy tym, że skorzystał, celem zniwelowania stanu niezgodnego z obowiązującym prawem, z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania F Spółka z o.o. w W , wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 154 ust. 7 w zw. z art. 144 pkt 1 i art. 145 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż wynikający z powołanych przepisów obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wyłącza możliwość ponownego rozpatrywania odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ pierwszej instancji, podczas gdy przepis art. 154 ust. 7 ww. ustawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wyłącznie w przypadku uwzględnienia odwołania, a skoro w przedmiotowej sprawie decyzje organów I i II instancji zostały uchylone wyłącznie ze względu na braku dopuszczenia do udziału w sprawie administracyjnej jako uczestnika postępowania F Spółki z o.o., to brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do "uwzględnienia odwołania", co rodziłoby obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego.

Nadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez Wojewódzką Stację Ratownictwa Medycznego w Łodzi, pomimo braku naruszenia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz uznanie, że w przypadku uchylenia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzji organu pierwszej instancji nie ma zastosowania przepis art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia prawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, albowiem w sprawie nie doszło do uwzględnienia odwołania, a uchylenie ww. decyzji związane było jedynie z brakiem dopuszczenia do udziału w sprawie administracyjnej uczestnika tego postępowania, tj. F

- sp. z o.o.;

- art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) poprzez nieprawidłowe zbadanie, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji przez organy I i II instancji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej, podczas gdy sąd administracyjny, będąc powołany do sądowej kontroli ostatecznych decyzji organów administracyjnych w celu zagwarantowania podmiotom prawa praworządnego działania organów administracyjnych, zaskarżonym wyrokiem, dopuszczając się błędnej wykładni przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, zapewnił skarżącej tylko pozory sprawiedliwości, nie dopuszczając do rzetelnego i systemowego rozwiązania sporu administracyjnego, de facto przerzucając faktyczny ciężar wymiaru sprawiedliwości po raz kolejny na Naczelny Sąd Administracyjny;

- art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 r., podczas gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem prawa, a jej uchylenie nie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca skargę kasacyjną wywodzi z obydwu podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutu materialnoprawnego.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia art. 154 ust. 7 w zw. z art. 144 pkt 1 i art. 145 ustawy o świadczeniach Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne wskazanie, że zgodnie z art. 154 ust. 7 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania odwoławczego w ramach procedury konkursowej, w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145. Przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w przytoczonym brzmieniu ma zastosowania z mocy przepisu przejściowego zawartego w art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290 ze zm.), zgodnie z którym do postępowań, o których mowa w art. 154 ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Odwołanie W w Ł wpłynęło do organu dnia 6 grudnia 2011 r., a więc przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, co nastąpiło w dniu 21 listopada 2013r.

Podkreślenia wymaga, że art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, która przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Jednoznaczne brzmienie ww. przepisu wyklucza zasadność twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że zawarty w nim zwrot "uwzględnienie odwołania" nie dotyczy sytuacji, w której decyzja oddalająca odwołanie wydana w pierwszej instancji zostaje uchylona wyłącznie ze względu na brak dopuszczenia do udziału w sprawie jako uczestnika postępowania jednego z uczestników konkursu ofert. W art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach ustawodawca nie dokonał rozróżnienia podstaw prawnych uwzględnienia odwołania, ze względu na skutek, jaki miałoby wywoływać tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Bez względu zatem na przyczyny, dla których doszło do uchylenia decyzji oddalającej odwołanie jednego z uczestników konkursu ofert, następuje skutek w postaci ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W żadnym natomiast przypadku nie jest dopuszczalne, aby na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji dochodziło do ponownego rozpatrywania odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ pierwszej instancji.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że pomimo okoliczności, iż w poprzednim postępowaniu, w ramach którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2027/12 oddalił skargę kasacyjną Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 845/12, a osią sporu była jedynie kwestia kręgu stron postępowania administracyjnego, to nie było dopuszczalnym, aby Prezes NFZ (mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]), po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stwierdzić bowiem należy, że w świetle art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd pierwszej instancji słusznie opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wyłącza zastosowanie art. 138 k.p.a. Z tych samych względów wyłączona była możliwość ponownego rozpatrywania odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego i ponownego wydawania decyzji w tym przedmiocie (w rozpoznawanej sprawie była to kolejna decyzja Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2014 r. o oddaleniu odwołania), jak i wydawania przez organ drugiej instancji decyzji na skutek odwołania od ww. decyzji (tj. decyzji Prezesa NFZ z dnia[...] września 2014 r., nr [...]). Po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję w pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowa podjęta w skardze kasacyjnej próba wykazania, że art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje w takiej relacji do art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, która nie wyklucza możliwości jego stosowania wprost w postępowaniach regulowanych ustawą o świadczeniach, a konsekwencje tego sposobu jego stosowania dla rezultatu postępowania (administracyjnego) pełniącego funkcję kontrolną wobec wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie wywołują skutku wymienionego w przywołanym przepisie ustawy o świadczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1402/15, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2167/15, z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 254/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), w związku z czym stwierdza, że stanowisko przyjęte w skardze kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia w ustawie o świadczeniach i przeczy istocie regulowanego ustawą o świadczeniach postępowania inicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz treści art. 154 ust. 7 tej ustawy.

Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i jednocześnie wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zwłaszcza w przywołanych powyżej judykatach, konsekwentnie przyjmuje się, że do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach. Analiza treści ustawy o świadczeniach prowadzi zaś do wniosku, że taką kwestią odmiennie uregulowaną w tej ustawie, a więc wyłączającą zastosowanie do niej regulacji z Kodeksu postępowania administracyjnego, jest sposób orzekania przez organy administracji. Z tego powodu w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 tej ustawy stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis jej art. 154 ust. 7 w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że z treści tego przepisu wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu w drugiej instancji, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." Ustawa o świadczeniach wprowadza zatem w tym zakresie odstępstwo od zasad ogólnego postępowania administracyjnego. W postępowaniu inicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. o funkcjach postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uprawnienia odwoławcze organu wyższego stopnia, o których mowa w art. 138 k.p.a., doznają modyfikacji wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach. Modyfikacje te dotyczą każdego przypadku, gdy doszło do uwzględnienia odwołania, a zatem mają zastosowanie również w rozpoznanej sprawie. Nie jest bowiem zasadne stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do uwzględnienia odwołania w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Nie ma żadnych podstaw prawnych do przyjęcia poglądu o istnieniu zróżnicowania sposobu rozstrzygania przez organ administracyjny w zależności od tego, z jakiego powodu następuje uwzględnienie odwołania, a zatem czy wynika ono z przyczyn materialnoprawnych czy procesowych. Art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach takiego zróżnicowania nie wprowadza, nie wynika ono także z innych przepisów ustawy o świadczeniach. W każdym zatem przypadku, gdy dochodzi do uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest to równoznaczne z uwzględnieniem odwołania, co w konsekwencji powoduje konieczność zastosowania art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3095/15).

Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Podzielenie stanowiska strony skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do naruszenia istoty oraz funkcji kontrolnego postępowania administracyjnego regulowanego ustawą o świadczeniach i wywołałoby dysfunkcjonalne skutki w zakresie zakładanych przez ustawodawcę celów tej ustawy oraz możliwości ich realizowania. Nie znajduje oparcia w prawie pogląd, że organ wyższego stopnia – mimo jednoznacznej treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach - miałby ten przepis pomijać i wbrew tej treści oraz równie jasno określonych konsekwencji jego stosowania, orzekać na podstawie regulacji zawartej w art. 138 k.p.a., w tym zwłaszcza na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skardze kasacyjnej, dopatrującego się w przepisach ustawy o świadczeniach luki prawnej, przepisy te należy ocenić jako kompletne. Art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach stanowi w konsekwencji samodzielną podstawę prawną podejmowanych rozstrzygnięć przez organ drugiej instancji, bez konieczności odpowiedniego stosowania regulacji art. 138 k.p.a.

W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić, zawarty w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 154 ust. 7 w zw. z art. 144 pkt 1 i art. 145 ustawy o świadczeniach. Wyrok Sądu pierwszej instancji, zawiera prawidłową wykładnię art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, zaś przepisy art. 144 pkt 1 i art. 145 tejże ustawy znajdują zastosowanie w przypadku prawidłowego zastosowania art. 154 ust. 7, co w postępowaniu prowadzonym przez organy NFZ nie miało miejsca. Stąd też również zarzut naruszenia art. 144 pkt 1 i art. 145 ustawy o świadczeniach nie mógł być uwzględniony.

W konsekwencji powyższego zawarty w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. także należało ocenić jako bezzasadny, albowiem w zarzucie tym autor skargi kasacyjnej przytacza ponownie argumentację opartą na błędnym, co wyżej już wykazano, poglądzie, że Prezes NFZ wydając decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi wydał rozstrzygnięcie nie stanowiące uwzględnienia odwołania w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Z tych względów prawidłowo Sąd pierwszej instancji uchylił w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak również decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2014 r., z powodu ich niezgodności z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zawarty w punkcie trzecim petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej uchylił się w istocie od jego uzasadnienia i wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie tego przepisu. W skardze kasacyjnej, w tym również w jej uzasadnieniu, zabrakło bowiem wykazania, naruszenia jakich przepisów prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej, Sąd pierwszej instancji nie zbadał.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów, Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., I FSK 56/06). Taki stan rzeczy w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi. Ponadto, powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ, Sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu skonstruowany przez autora skargi kasacyjnej takiego wymogu nie spełnia. Warunek ten nie zostaje przy tym spełniony poprzez powiązanie zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony, nie poddaje się zatem kontroli. Z kolei art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Zarzut zawarty w punkcie trzecim petitum skargi kasacyjnej, rozwinięty w jej uzasadnieniu, okazał się zatem konstrukcyjnie niepełny.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z powyższego wynika obowiązek sądu zastosowania dyspozycji tego przepisu w sytuacji ustalenia, że poza zaskarżonym aktem lub czynnością konieczne jest jeszcze wzruszenie innych aktów (czynności) organów administracji ale tylko w granicach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł na podstawie art. 135 p.p.s.a. i uchylił również decyzję Prezesa NFZ z dnia [....] czerwca 2014 r., albowiem, jak to już wyżej wykazano, decyzja ta dotknięta była tą samą wadą, która uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Należy natomiast przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Niezbędnym zatem do końcowego załatwienia sprawy, jak to słusznie orzekł Sąd pierwszej instancji, było uchylenie również ww. decyzji Prezesa NFZ.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.