Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant st. spec. Łukasz Skóra po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. W. z [...] września 2019 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. B. kwotę 2144 (dwa tysiące sto czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – zwanej dalej "kpa", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] września 2018 r. nr [...], w sprawie nałożenia na A. B. kary pieniężnej w wysokości 8160 złotych, za zajęcie 8 m2 pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie numeru 33 w W., w dniach od 14 czerwca do 13 lipca 2018 r. (30 dni), bez zezwolenia zarządcy drogi.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: w wyniku przeprowadzonych w dniu 14 czerwca 2018 r. przez pracowników Miasta W. – jednostki organizacyjnej Zarząd Dróg Miejskich kontroli pasa drogowego ustalono, że pas ten jest zajmowany przez dwustronną reklamę o treści "Kebab [...]" o powierzchni 8m2 (2, 50m x 1,60m), zlokalizowaną w odległości 10 m od krawędzi jezdni. Podczas kontroli wykonano fotografie oraz sporządzono protokół nr [...], z dnia [...] czerwca 2018 r.

W dniach 20 i 27 czerwca oraz 2 i 13 lipca kontrolę ponowiono, stwierdzając że wskazana reklama nadal umieszczona jest w tym samym miejscu. Ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia 9 lipca 2018 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W wyniku doręczonego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy pełnomocnik strony skorzystał z przysługującego jej prawa.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2018 r. Prezydent Miasta W. wymierzył A. B. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 8 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Materialną podstawę decyzji stanowiły: art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 o drogach publicznych oraz poz. 18b załącznika Nr 3 do uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (...). Organ wyjaśnił, że wysokość kary stanowi iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego. Wskazano, że w sprawie nie zachodziły postawy do odstąpienia od wymierzenia kary, uregulowane w art. 189f § 1 kpa.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, że organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie czy przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym. Zarzucił ponadto, że organ ten naruszył przepisy art. 10 i art. 79 kpa poprzez przeprowadzenie oględzin bez uprzedniego powiadomienia strony, co uniemożliwiło jej wzięcie udziału w przeprowadzeniu dowodu.

Utrzymując decyzję organu I instancji w mocy SKO w W. podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy należało ją uchylić ze względu na naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 80 k. p. a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, art. 107 § 3 kpa poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wszystkich obligatoryjnych jej elementów, art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i dowolną jego ocenę, art. 10 i 79 kpa poprzez naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu na etapie dokonywania oględzin oraz art. 67 § 1 i 2 pkt 3 i art. 68 kpa poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin w sposób niezgodny z prawem, co skutkowało nieustaleniem, czy doszło do zajęcia pasa drogowego we wskazanym w decyzji okresie.

W oparciu o powyższe zarzuty, które zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu skargi, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."),

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. st. W. dotyczącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem - w pierwszej kolejności - ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego sprawy, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami.

Podkreślić należy, że ustanowiona w przepisach kpa zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Przyjęta w art. 75 kpa zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (v. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r. VI SA/WA 2270/19).

Dotyczy to w szczególności kwestii obszaru pasa drogowego, który nieograniczony w górę i w dół, pozostaje jednak ściśle wytyczony wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej w sprawie kwestii, jaką jest faktyczny przebieg granicy pasa drogowego w terenie.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na których oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem organów z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu należy podzielić zarzut strony niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen, nie ma bowiem - zdaniem Sądu - pewności co do posadowienia spornego nośnika z reklamami w pasie drogowym, tj. czy istotnie wchodzi on w przestrzeń tego pasa z tego powodu, że na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany w odpowiedniej skali przedmiot reklamy, który - jak stwierdziły organy - zajmuje nielegalnie pas drogowy.

Podkreślić należy, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 kpa zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Na marginesie należy wskazać, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

Tymczasem w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wyrysem z mapy bez naniesienia oraz wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich jest bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym.

W tym miejscu należy podkreślić fakt, że w sprawie dotyczącej nałożenia na Skarżącego kary za umieszczenie przedmiotowej reklamy za poprzedni okres (tj. w dniach 26 marca - 24 kwietnia 2018 r.), Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II GSK 1414/19, uchylając wyrok tut. Sądu o sygn. akt VI SA/Wa 726/19 oddalający skargę, uchylił także decyzje orzekających w sprawie organów administracji obu instancji, ze względu na brak w materiale dowodowym sprawy niezbędnych urzędowych dokumentów geodezyjnych.

Ponadto w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i nie w pełni udokumentowanych czynności przedprocesowych, - zdaniem Sądu - należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 kpa, wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 kpa bezwzględnie sporządzenia protokołu. Wskazać bowiem trzeba, iż w świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. ,zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego protokołem z dnia [...] czerwca 2018r.

Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania właściwego rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 85 § 1 i 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna zatem zostać poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących w sprawie faktów (czy sporny nośnik reklamowy pozostawał w przestrzeni pasa drogowego) za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali tego obiektu, sporządzonej przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest uprawnione. Należy też zadbać – w przypadku ustalenia zajęcia pasa drogowego – o wykazanie okresu tego stanu rzeczy za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).