Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 576/14 w sprawie ze skargi S. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 576/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2014 r. S. L. zwrócił się do Prezydenta W. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – powoływanej dalej jako u.d.i.p.) o przesłanie kopii pisma D. S. z dnia 4 czerwca 2014 r. do którego Prezydent W. odniósł się w piśmie znak [...], [...] z dnia [...].

W dniu 1 sierpnia 2014 r. S. L. złożył do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej, w której wniósł o:

1. zobowiązanie Prezydenta W. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2. zobowiązanie Prezydenta W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, iż do dnia złożenia skargi, organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż w dniu [...] Prezydenta W. wydał decyzję nr [...], którą odmówił skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku. Przedmiotowa decyzja wraz z dowodem jej doręczenia skarżącemu została dołączona do akt administracyjnych.

Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SAB/Wa 576/14 WSA w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż skarżący pismem z dnia 17 lipca 2014 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej, oraz że organ w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym przekazania kopii pisma z dnia 4 czerwca 2014 r. Decyzja ta została skarżącemu doręczona w dniu 7 sierpnia 2014 r. Skoro zatem organ po rozpatrzeniu wniosku w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wydał decyzję, nie można było uznać, że pozostaje on w bezczynności i skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do żądania wymierzenia grzywny Prezydenta W., WSA w Warszawie stwierdził, iż żądanie to nie znajduje uzasadnienia, wobec niestwierdzenia bezczynności organu.

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), złożył skarżący reprezentowany przez uprawnionego pełnomocnika, zaskarżając wskazany wyżej wyrok WSA w Warszawie w całości, wnosząc na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wyliczając je na kwotę 557 zł (100 zł wpisu od skargi, 100 zł opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, 17 zł opłaty skarbowej za pełnomocnictwo, 240 zł za udzieloną pomoc prawną).

Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. z uwagi na to, że WSA w Warszawie choć podzielił poglądy w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej, iż z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie oraz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył wydaniem decyzji, to skargę oddalił tylko w związku z faktem wydania przez organ decyzji w sprawie.

Uzasadniając podniesiony zarzut skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż Prezydenta W. wydał merytoryczną decyzję w toku sprawy. Pominął przy tym fakt, że organ w nieskomplikowanej sprawie uczynił to, nadając decyzję dopiero 4 sierpnia 2014 r. (data stempla pocztowego), pomimo zakreślonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu 14 dni, upływającego 31 lipca 2014 r. Organ wydał decyzję faktycznie dopiero po wpłynięciu skargi do Sądu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, wydanie przez Prezydenta W. decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalniało WSA w Warszawie z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.) oraz co do wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.), bowiem o uwzględnieniu skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania można orzec nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji.

Skarżący kasacyjnie argumentował, że WSA w Warszawie nie tylko nie orzekł co do istoty skargi, ale także przyjął, że w sprawach dotyczących skarg na bezczynność organów, samo wydanie przez organ decyzji (przed dniem orzekania w sprawie, ale po wpłynięciu doń skargi na bezczynność), zwalnia sąd z uwzględnienia i oceny faktu przekroczenia przez organ ustawowych terminów, i to tym bardziej, iż decyzja faktycznie została wydana dopiero 4 sierpnia 2014 r., zatem już w czasie pozostawania organu w kwalifikowanej bezczynności.

Dodał również, że w jego ocenie Sąd I instancji zignorował uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08), w której stwierdzono, że "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.". Następnie: "Nie ma w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Oznacza to, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na tzw. milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. Nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który - najogólniej rzecz ujmując - jest orzeczeniem

stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest

bezzasadny. Takie orzeczenie będzie niezrozumiałe dla skarżącego, który przecież

zasadnie żądał od sądu administracyjnego ochrony, osiągnął zamierzony cel na

skutek skorzystania z przysługującego mu środka prawnego, bo organ, którego

bezczynność zaskarżono, w całości uwzględnił skargę. Uwzględnienie skargi przez

organ wywołuje także ten skutek, że skarga została przez organ rozpoznana, a więc

sąd nie może ponownie rozpoznać tej samej skargi. Inaczej mówiąc, skoro organ

uwzględnił skargę, to tej samej skargi sąd nie może uwzględnić lub oddalić.".

Kasator wskazuje, że WSA w Warszawie, choć jak się wydaje podzielił pogląd, że skarżony organ pozostawał w bezczynności, to skargę oddalił w związku z faktem wydania przez organ decyzji. Tymczasem decyzja została wydana z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Stanowisko Sądu I instancji narusza zatem art. 149 p.p.s.a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Bowiem jeśli WSA w Warszawie faktycznie przyjął, że skarżony organ dopuścił się bezczynności, to zgodnie z art. 149 p.p.s.a. powinien również stwierdzić, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważyć wymierzenie organowi grzywny. Inna wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie respektowałaby intencji ustawodawcy.

Skarżący kasacyjnie wskazuje, że sąd administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność powinien w istocie orzec o tym, czy doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, mimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania decyzji, gdyż została ona wydana przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Taki pogląd wynika z orzecznictwa

Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 NSA orzekł, że: "o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy

niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.). W tym wyroku NSA stwierdził również, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe

prowadzenie postępowania przez organ. Z kolei w postanowieniu z dnia 26 lipca

2012 r. NSA stwierdził, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi

na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie

powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia

o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (sygn. akt II OSK 1360/12, LexPolonica

nr 3989870).

Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie winna być uznana i wymaga rozstrzygnięcia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia kwestii wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły, dlatego sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

W tym samym terminie, jak wynika z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy.

Stwierdzić również należy, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki:

- nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo

- nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo

- nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że jak wynika z niezakwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji, wniosek o udostępnienie informacji publicznej został doręczony organowi w formie wiadomości elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 17 lipca 2014 r. Organ w dniu [...] wydał decyzję odmawiającą skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku, czyli w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Decyzja ta została nadana w dniu 31 lipca 2014 r., a skarżącemu została doręczona w dniu 7 sierpnia 2014 r. Skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie na bezczynność organu za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 1 sierpnia 2014, czyli jeszcze przed doręczeniem mu decyzji i jej wejściem do obrotu prawnego. Nie oznacza to jednak, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu, skoro decyzja została wydana z zachowaniem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Z tego powodu, w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, jak wnosi skarżący kasacyjnie podnosząc w tym zakresie zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż decyzja organu została wydana (jak już wyżej wskazano) z zachowaniem ustawowego terminu, jeszcze przed wniesieniem skargi do WSA w Warszawie, a nie, jak wskazuje kasator, już po jej wpłynięciu do organu. Brak było zatem podstaw do uznania na podstawie ww. przepisu, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej.

Ze wskazanych wyżej powodów WSA w Warszawie nie mógł również orzec czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.) oraz co do wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.), bowiem w sprawie nie doszło do bezczynności organu, a tylko taka sytuacja uprawniałaby Sąd I instancji do wydania orzeczenia w tym zakresie, co czyni niezasadnym podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a oraz 154 § 6 p.p.s.a.

Skargę na bezczynność należało zatem, jak trafnie orzekł Sąd I instancji, uznać w tej sytuacji za bezzasadną, wobec stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

2

8