Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Łukasz Krzycki /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 908/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 października 2013 r. oddalił skargę [...] S.A., zwanej dalej "Spółką", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] marca 2013 r. w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją organ II. instancji uchylił decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Koziegłowy z [...] grudnia 2012 r. i orzekł o wymierzeniu Spółce kary w wysokości 67 269,09 zł, za usunięcie bez zezwolenia sześciu sztuk drzew gatunku brzoza, z nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka ew. nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz zreferował treść przepisów regulujących kwestię usuwania drzew i wymierzenia kary administracyjnej. Jako podstawę uchylenia decyzji wskazano fakt nieprawidłowego wskazania jej adresata (w osnowie wymieniono oddział Spółki w C., nie zaś ją samą). Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano też, że adresatem rozstrzygnięcia powinien być podmiot, który dysponował prawem ubiegania się o zezwolenie na wycinkę drzew. Nie zwalniało go z odpowiedzialności powierzenie wycinki osobom trzecim. Rolą zlecającego takie prace było dopilnowanie, aby wykonawca nie wykonał wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia. Kolegium potwierdziło również, że słusznie organ I. instancji odrzucił metodę obliczania wieku wyciętych drzew, wskazaną przez Spółkę, i powołał w tym zakresie biegłego, którego zakres wiedzy niewątpliwie obejmuje również dendrologię. W ocenie organu nie dyskredytowało wyników pomiarów pni ze ściętych drzew użycie przez biegłego miarki stalowej w sytuacji, gdy do wyliczenia kary przyjęto średnicę drzew, a nie ich obwód. Nie budził wątpliwości organu również fakt, że kara została wymierzona tylko za drzewa, które zostały wycięte z działki ew. nr [...].

Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie zgodziła się Spółka i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), poprzez przyjęcie, że usunięte drzewa miały ponad 10 lat, naruszenie art. 88 ust. pkt 2 wskazanej ustawy poprzez nałożenie na skarżącą kary, pomimo braku przesłanek do wydania takiej decyzji, naruszenie art. 89 ust. 1 i 3 ustawy poprzez nałożenie kary wskutek nieprawidłowo przeprowadzonych obliczeń przy użyciu urządzeń mierniczych niemających legalizacji, naruszenie przepisów postępowania - art. 6 art. 7 8 i 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", które miały wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd wskazał, że podstawę materialno-prawną do rozpoznania niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy o ochronie przyrody. Przewidziana nią ochrona, polega - zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy - na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody w tym zadrzewień, a celem ochrony przyrody, stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 5, jest m.in. ochrona zadrzewień, zaś zasady ochrony terenów zieleni i zadrzewień, zostały zawarte w rozdziale 4 ustawy.

Podstawowa zasada ochrony zadrzewień została ujęta w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek:

1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;

2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

Natomiast samowolne działanie ze strony wskazanych podmiotów powoduje, że - zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. W myśl art. 89 ust. 1, administracyjną karę pieniężną, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 ustawy, zaś jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony w ten sposób obwód o 10% (art. 89 ust. 3). W przypadku poczynienia przez organ bezspornych ustaleń co do usunięcia, bez koniecznego zezwolenia, drzewa (lub drzew) - stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody - spoczywa na nim bezwzględny obowiązek wymierzenia z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że uznanie organu jest ograniczone jedynie do etapu ustalenia wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. Ustawa o ochronie przyrody nie dopuszcza, poza ściśle regulowanymi przypadkami, żadnych form samowolnego działania posiadacza nieruchomości (wskazano na wyrok NSA z 31 stycznia 2008 r. o sygn. akt II OSK 1970/06, opubl. Lex nr 437687, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").

Jak stanowi art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa, zatem stwarzanie zagrożenia przez drzewa dla funkcjonowania urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, może co najwyżej stanowić uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie takiego drzewa, lecz nie może usprawiedliwiać samowolnego działania osoby dokonującej wycięcia drzewa. Zatem właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 K.c., nie posiada uprawnień do samodzielnej oceny czy drzewa, które w jego ocenie zagrażają funkcjonowaniu linii przesyłowych należy wyciąć.

Odnosząc się do kwestii, czy właściwym adresatem decyzji wymierzającej karę była Spółka zlecająca wycięcie drzew czy też wykonująca wycinkę wynajęta w tym celu firma, Sąd w pełni podzielił zaprezentowane w tym względzie przez organ stanowisko, które znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. Zgodnie z nim karę za usuwanie drzew lub krzewów bez zezwolenia można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości (przywołano wyroki NSA: z 21 luty 2012 r., o sygn. akt II OSK 2320/10, opubl. ONSAiWSA 2013/1/10 oraz z 21 luty 2012 r., o sygn. akt II OSK 2320/10, opubl. Lex nr 1145583 – dostępne w CBOSA). Jeżeli uprawnioną do ubiegania się o zgodę na wycinkę drzew była Spółka, to również na nią powinna być nałożona kara z tytułu wycięcia drzew bez zezwolenia. To na Spółce spoczywał bowiem obowiązek uzyskania zezwolenia i powinna była ona wykazać się w tym względzie należytą starannością. Natomiast odrębną kwestią jest niewywiązanie się z umowy cywilnoprawnej, która to kwestia nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zasadnie również organ II. instancji wskazał, że adresatem decyzji powinna być Spółka, nie zaś jej oddział w C.

W dalszej kolejności - odnosząc się do zarzutu, że od wyciętych drzew nie pobiera się opłat z uwagi na ich wiek nieprzekraczający 10 lat - stwierdzono, że kara, wymierzana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, jest instytucją prawną odmienną od opłaty za usunięcie drzew, o jakiej mowa w art. 84 ust. 1 tej ustawy. Opłata za usunięcie drzew lub krzewów jest naliczana w przypadku wystąpienia przez posiadacza nieruchomości lub właściciela urządzeń o wydanie stosownego zezwolenia - w przypadku zgodnego z prawem (za zgodą właściwego organu) usunięcia drzew. Natomiast kara administracyjna jest wymierzana za działanie niezgodne z prawem - samowolne usunięcie drzew. Z tych względów do kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia nie znajduje zastosowania przepis art. 86 ust. 1 ustawy, enumeratywnie wyliczający (pkt 1 – 13) sytuacje, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew. W szczególności w przypadku samowolnego usunięcia drzew nie znajduje zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Stanowi on wyraźnie, że nie pobiera się opłat za drzewa, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie. Żaden zaś przepis ustawy o ochronie przyrody nie przewiduje, a tym bardziej nie nakazuje, stosowania art. 86 ust. 1 ustawy do kary administracyjnej wymierzanej w przypadku samowolnego usunięcia drzew. Przepisy art. 86 ust. 1 ustawy zwalniają od obowiązku uiszczenia opłaty, a nie z obowiązku poniesienia kary za samowolne działanie.

Ustawodawca w pewnych sytuacjach odstąpił od wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewów. Przypadki te określa art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Katalog ten ma charakter zamknięty, w związku z tym - zgodnie z podstawą zasadą interpretacyjną exceptiones non sunt extendae - nie można tych wyjątków interpretować rozszerzająco. W katalogu tym zostały wymienione drzewa, których wiek nie przekracza 10 lat.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że to Spółka zleciła wycinkę drzew, z gatunku brzoza, bez wymaganego zezwolenia właściwego organu administracji publicznej. Podobnie bezsporny jest fakt, iż kłody wyciętych drzew zostały usunięte. Sporna pozostaje kwestia wieku wyciętych drzew oraz sposobu dokonania pomiarów pozostawionych pni i ustalenia na tej podstawie wysokości kary.

Organ I. instancji, dokonując ustaleń w zakresie wieku ściętych drzew posiłkował się opinią biegłego z zakresu zieleni miejskiej, leśnictwa i ochrony przyrody, który w ocenie Spółki nie posiadał wiedzy, pozwalającej na ustalenie - na podstawie pozostawionych przy gruncie pni - wieku wyciętych drzew. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgodził. Zapoznając się z treścią opinii stwierdził, że biegły nie tylko wskazał gatunki wyciętych drzew, ale również ustalił ich wiek. Nadto szczegółowo wyjaśnił przy użyciu jakiej metody dokonał oceny wieku drzew oraz w jaki sposób zwymiarował ujawnione na miejscu pnie drzew.

Jak wskazał Sąd, K.p.a. nie ustanawia formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. W doktrynie wskazuje się, że: "Biegłym może być osoba posiadająca specjalne wykształcenie, jak i nie mający takiego wykształcenia praktyk, który faktycznie ma potrzebne organowi wiadomości" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, str. 176). Wniosek strony o uzupełnienie opinii biegłego (bądź powołanie innego rzeczoznawcy) powinien być oparty na całokształcie okoliczności sprawy, a nie wynikać jedynie z samego jej niezadowolenia. Organ administracji publicznej nie ma bowiem obowiązku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego tylko dlatego, że przedłożona do akt sprawy opinia jest dla strony niekorzystna. O dopuszczeniu dowodu uzupełniającego w zakresie opinii biegłego powinny bowiem decydować wątpliwości co do przedłożonej opinii, a nie subiektywne odczucie strony. W niniejszej sprawie Spółka nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących treści wydanej opinii, kwestionując jedynie wiedzę biegłego w tym zakresie oraz brak legalizacji przyrządu pomiarowego, którym się posłużył biegły, dokonując pomiarów pni drzew. Nie może być uznane za wystarczające (pociągające za sobą potrzebę sporządzenia na koszt publiczny dodatkowych ekspertyz) samo twierdzenie strony skarżącej, że - w jej ocenie -wykonane pomiary są wadliwe.

Za nietrafny uznał też Sąd zarzut skargi dotyczący uchybienia w zakresie wymogu legalizacji urządzeń pomiarowych. Zdaniem Sądu trudno sobie wyobrazić, aby miara, którą posługiwał się biegły, a wcześniej prawdopodobnie zakupił, została wprowadzona do obrotu w handlu z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz.U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.). W tej sytuacji spełniałaby ona wymóg legalizacji pierwotnej. Nie zgodził się też z zarzutem, jakoby użycie przez biegłego miarki budowlanej miało wpływ (z uwagi na jej sztywność) na wyniki pomiarów. Zgodnie albowiem z art. 89 ust. ustawy o ochronie przyrody obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Zatem ewentualna sztywność miarki nie miała żadnego wpływu na wyniki pomiarów, dokonanych przez biegłego.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej Spółka, zarzuciła naruszenie:

- art. 83 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez uznanie, że usunięte drzewa miały ponad 10 lat, podczas gdy - zdaniem Spółki - ze wszelkich dostępnych danych i wiedzy naukowej, na moment wycinki drzew, nie istniały żadne obiektywne przesłanki wskazujące, że sporne drzewa miały więcej niż 10 lat,

- art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku przesłanek do wydania takiej decyzji zarówno w stosunku do Spółki jak i jakiegokolwiek podmiotu,

- art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nałożenie kary ustalonej na wskutek nieprawidłowo przeprowadzonych obliczeń, w szczególności przy użyciu urządzeń mierniczych nieposiadających legalizacji, w rozumieniu przepisów art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o miarach,

- art. 6 K.p.a., poprzez naruszenie zasady legalizmu, z uwagi na wydanie decyzji bez wyraźnej podstawy prawnej i faktycznej,

- art. 7 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i podejmowania wszelkich czynności w celu ustalenia prawdy materialnej oraz uwzględnienia słusznego interesu strony, w postaci wydania decyzji jedynie w oparciu o opinię biegłego, który nie posiada stosownej wiedzy i doświadczenia w zakresie dendrologii, co skutkowało niekorzystnym rozstrzygnięciem dla strony i jednocześnie - pomimo zarzutu strony - niepowołania innego biegłego ze stosownymi uprawnieniami i wiedzą,

- art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa, w tym w szczególności poprzez nieustalenie, na jakiej działce znajdowały się usunięte drzewa,

- art. 80 K.p.a., polegającego w szczególności na:

- uznaniu za udowodniony fakt wycięcia 6 sztuk drzew z działki ew. nr [...], w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na potwierdzenie takiej okoliczności,

- błędnej ocenie dowodu w postaci opinii biegłego, skutkującej przyjęciem, jakoby dokonano wycinki drzew podlegających ochronie i naliczeniu kary pieniężnej pomimo, że nie zweryfikowano wskazanych okoliczności z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym jak również w świetle kwestionowania przez Spółkę ustaleń dokonanych przez biegłego,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w wyniku oczywistego błędu wskazano ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w związku z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na sporządzeniu ogólnikowego i niepełnego uzasadnienia wyroku, pozbawiającego stronę informacji o wszystkich przesłankach rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak wskazania istotnych okoliczności stanu faktycznego i prawnego, co uniemożliwia stronie przeprowadzenie oceny, czy Sąd należycie dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia.

Spółka wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Koziegłowy z [...] grudnia 2012 r.,

- zasądzenie, zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę wskazano, że błędnie uznano, jakoby zachodziły przesłanki do wymierzenia Spółce kary za usunięcie drzew. Wadliwie ustalono, jakoby były to drzewa starsze niż 10-letnie (w tym opierając się na opinii osoby niemającej stosownej wiedzy), nie wzięto pod uwagę, że drzewa zagrażały bezpieczeństwu, a ustalenie ich wieku jest czynnością technicznie złożoną. Jak wywodziła też strona, precyzyjnie nie wskazano, za które drzewa wymierzono karę, czemu uznano zasadność wymierzenia kary za konkretne drzewa oraz nie przedstawiono wyliczenia, stanowiącego podstawę określenia bezwzględnej wysokości kary.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, odnotować trzeba, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja administracyjna została wydana na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, których zgodność z ustawą zasadniczą była przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny.

Kwestia ta była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zasadnym jest nawiązanie do ugruntowanych poglądów (patrz wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 2907/14, z 16 czerwca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2722/14, z 2 czerwca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2721/14, z 19 maja o sygn. akt II OSK 2720/14, z 9 grudnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2708/14, z 4 grudnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2697/14 - dostępne w CBOSA). Jak trafnie wskazano w jednym z nich - o sygn. akt II OSK 2697/14 - okoliczność, że po wniesieniu w sprawie skargi kasacyjnej, zgodność wskazanych przepisów z ustawą zasadniczą była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny - jest istotna w sprawie. Rozpoznając skargi konstytucyjne, Trybunał - w wyroku z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. poz. 926) - orzekł, że:

I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 2697/14, fakt orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie może pozostawać bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sytuacja taka powoduje rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej, wyznaczonego treścią art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (tak: uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r. Nr 2, poz. 16 – dostępna w CBOSA). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

W okolicznościach sprawy istotna jest ocena prawna z uwagi na treść pkt II wyroku Trybunału. Kluczowe jest ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy.

Problematyka wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych, uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą, na rozpoznawaną sprawę wywołała duże rozbieżności tak w orzecznictwie samego Trybunału, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również w doktrynie. Na tym tle zarówno w literaturze przedmiotu, jak i judykaturze wykształciły się dwa zasadniczo przeciwne stanowiska. Ostatecznie jednak przeważa następujące, oparte o poniższą argumentację.

Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r. Nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r. Nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r. Nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych.

Jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (tak: wyrok z 23 stycznia 2007 r. o sygn. akt III PK 96/06, opubl. OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61). Sąd natomiast, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne - lex superior derogat legi inferiori.

Nie ma też logicznych przesłanek, aby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (tak wyroki SN z 24 stycznia 2006 r. o sygn. akt I PK 116/05, opubl. OSNP z 2006 r., z. 23-24, poz. 353 i z 5 czerwca 2007 r. o sygn. akt I PK 6/07, opubl. OSNP 2008 r., z. 15-16, poz. 213 oraz wyroki NSA z 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 1403/05 i z 9 marca 2010 r. o sygn. akt I FSK 105/09 - dwa ostatnie dostępne w CBOSA).

Argumentami przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności są też: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (tak: R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010 r., str. 52, 102).

W takiej sytuacji dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty automatyzm. Jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (tak: wyrok TK z 27 października 2004 r. o sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r. Nr 9, poz. 96). Z tych przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, są zobowiązane brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (tak: wyroki NSA z 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 1403/05; z 17 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r. o sygn. akt I FPS 4/12 - dostępne w CBOSA).

Istotne są więc przyczyny uznania za niezgodne z Konstytucją przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nich mocy.

W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego eksponowano przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślano, Konstytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności. Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że kara ta, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując, Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika zatem, że intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję Trybunału Konstytucyjnego należało odczytać w ten sposób, że odłożył on moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał, "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych też przyczyn, wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia stosownych zmian.

Przenosząc swoje rozważania na grunt analogicznej do rozpatrywanej sprawy - dotyczącej nałożenia kary za wycięcie drzewa bez zezwolenia - w wyroku o sygn. akt II OSK 2697/14 odnotowano, że nie jest to sytuacja, którą analizował Trybunał Konstytucyjny w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu już po jego zniszczeniu. Znajduje w niej natomiast zastosowanie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co nie spełnia testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Sytuacja, w której kasacja mogłaby zostać, nawet potencjalnie, oddalona przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność kontroli sądowoadministracyjnej, a wręcz powodowałoby jej dysfunkcyjność. Decyzja bowiem i tak, chociaż w dalszej perspektywie, podlegałaby uchyleniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Dodatkowo nakładałoby to na stronę obowiązek podjęcia stosownej aktywności - złożenia wniosku o wznowienie postępowania - we właściwym terminie. Prowadziłoby to w efekcie również do kwestionowania skuteczności podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, str. 143 i n.). Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sądowa kontrola jest ukierunkowana na ochronę subiektywnego porządku prawnego, a jedynie najcięższe naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) stwarza obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (tak: uchwała składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08, opubl. ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 63).

Konkludując przedstawione wyżej uwarunkowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu przywoływanego wyroku (o sygn. akt II OSK 2697/14), że w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12 utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP tych norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza pozwalają na odmowę zastosowania przez Sąd wskazanych przepisów. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 tej ustawy będzie podlegać w określonych sytuacjach uwzględnieniu, niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji).

Przytoczone oceny, wyrażone w uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd - orzekający w tym składzie - w pełni podziela i przyjmuje za własne.

W następstwie wydania orzeczenia zaskarżonego do Sądu I. instancji, Spółka była zobowiązana do zapłaty 67 269,09 zł, z tytułu usunięcia 6 brzóz, gdy strona podnosiła, że ocena ich wieku nie była prostą czynnością, zaś obwód drzewa - przy odniesieniu do występujących przeciętnie - wskazywał na wiek poniżej lat 10 (gdzie nie byłoby wymagane pozwolenie). Sąd ma na uwadze bezwzględną wysokość kary oraz okoliczność podnoszenia w toku postępowania przez stronę skarżącą argumentacji, że drzewa były wadliwie kwalifikowane, jako wymagające uzyskania zezwolenia na usunięcie, przy czym ich usunięcie było niezbędne ze względów bezpieczeństwa użytkowania linii energetycznej. Biorąc to pod uwagę wypada uznać, że wymierzenie kary za usunięcie wskazanych drzew na podstawie przepisów zakładających znaczne stawki kar (3 krotność wysokości opłat), które to regulacje Trybunał Konstytucyjny ocenił za niezgodne z ustawą zasadniczą, skutkowałoby naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd uznaje zatem, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej tych przepisów, Sąd rozpoznający kasację odmówił ich zastosowania w sprawie, jako niekonstytucyjnych, wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności.

W tym świetle bezzasadne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów, sformułowanych w skardze kasacyjnej. Dość wskazać, że karę wymierza się podmiotowi, który winien był uzyskać stosowne zezwolenie (tu: właściciel infrastruktury), zaś sama Spółka - w skardze do Sądu I. instancji - określa firmę dokonującą wycinki swoim podwykonawcą. Biegłym z kolei może być każda osoba dysponująca stosowną wiedzą, zaś argumentacja Sądu I. instancji, w zakresie braku uchybień, gdy chodzi o wykorzystane urządzenia do pomiaru, nie została w skardze kasacyjnej w ogóle podważona poprzez sformułowanie konkretnych zarzutów.

Uchylając skarżony wyrok, Sąd uznał również za zasadne rozpoznanie wniesionej skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) – doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez zastosowanie ich w brzmieniu niezgodnym z normami rangi konstytucyjnej. Z tych też przyczyn, jak również w odniesieniu się do powyżej zaprezentowanej oceny, koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu II. instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni nowe brzmienie regulacji w zakresie wymierzania kar za usunięcie drzew bez zezwolenia, a w szczególności, mające zastosowanie na dzień orzekania, regulacje dotyczące wysokości kary oraz powiązania zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia z obwodem drzewa, nie zaś jego wiekiem. W przypadku potwierdzenia wystąpienia przesłanek wymierzenie kary Spółce, wobec formułowanych obecnie zarzutów, organ administracji uzasadni w szerszym zakresie, które z brzóz spośród odzwierciedlonych na szkicach i w stosownych opisach kwalifikuje, jako usunięte wobec czynności dokonywanych na zlecenie Spółki oraz zobrazuje wyliczenia, prowadzące do określania bezwzględnej wysokości kary.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 sentencji na mocy art. 207 § 2 wskazanej ustawy, uznając, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie - uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12, wydanego w toku postępowania kasacyjnego.