Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 958/22 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2022 r. nr DSZ-V.5321.1.1273.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od W. P. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022 r. oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2022 r. nr DSZ-V.5321.1.1273.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 28 stycznia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił W. P. prawa do zasiłku rodzinnego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dzieci: A. P. i J. P. w okresie od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Wojewoda podkreślił, że z uwagi na zatrudnienie W. P. na terytorium Republiki Federalnej Niemiec w okresie od 16 kwietnia 2015 r. w sprawie zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto ze względu na brak aktywności zawodowej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej żony wnioskodawcy I. P. pierwszeństwo zastosowania miało ustawodawstwo niemieckie. W związku z tym, że kwota świadczeń niemieckich jest wyższa od kwot zasiłku rodzinnego przysługującego W. P. Wojewoda odmówił mu prawa do zasiłku rodzinnego w wysokości dodatku dyferencyjnego.

Pismem z 22 września 2021 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

W konsekwencji Wojewoda Mazowiecki uznał, na mocy decyzji z 18 października 2021 r., że zasiłek rodzinny w kwocie 2832 zł wypłacony W. P. za okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. i dodatki do zasiłku (łącznie 3032 zł) są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty i wezwał go do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Organ podkreślił, że powyższe świadczenie zostało przyznane na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. z 1 grudnia 2015 r. po rozpatrzeniu wniosku z 29 listopada 2015 r. Decyzja ta uchylona następnie została decyzją Burmistrza z 14 listopada 2019 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Wojewoda podkreślił, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją powyższe świadczenia zostały wnioskodawcy wypłacone od listopada 2015 r. do 31 października 2016 r.

Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania W. P., decyzją z 13 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 października 2021 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 1 ust. 2 i 3, art. 23a ust. 9 art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2b i ust. 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm., dalej jako: u.ś.r.). Minister zaznaczył, że w niniejszym postępowaniu nie bada zasadności odmowy prawa do zasiłku rodzinnego, gdyż postępowanie w tym zakresie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 28 stycznia 2021 r. Wskazał, że we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z 29 listopada 2015 r. wnioskodawca nie oświadczył, aby któryś z członków rodziny przebywał poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub, że nastąpiło uzyskanie dochodu w związku z podjęciem zatrudnienia. Zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych oraz we wniosku W. P. został pouczony, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w szczególności, zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. Minister uznał, że w związku z odmową przyznania wnioskodawcy prawa do świadczeń rodzinnych za okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. należy uznać, że świadczenia rodzinne wypłacone za ten okres są świadczeniami nienależnie pobranymi i należy zobowiązać wnioskodawcę do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

W. P. zaskarżył decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu ( art.30 ust.1 u.ś.r.). Według art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Dla uznania zatem świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy wymagane jest spełnienie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze - zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 23 a ust. 5 wypłacenia świadczenia, po drugie - została wydana decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W niniejszej sprawie Wojewoda ustalił, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak wynika z akt sprawy świadczenia za wskazany okres zostały wypłacone. Bezsporne jest także, że decyzją Burmistrza Miasta P. z 14 listopada 2019 r. została uchylona - za wskazany okres - decyzja przyznająca świadczenia rodzinne wraz z dodatkami. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z 28 stycznia 2021 r. odmówił przyznania skarżącemu dodatku dyferencyjnego za okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. w postaci zasiłku rodzinnego na dzieci A. i J. P. oraz dodatków rodzinnych na dzieci z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Podstawą wydania decyzji był, m.in. art. 23a u.ś.r., a więc przepis dotyczący koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak wskazała pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. skarżący nie złożył odwołań od decyzji Burmistrza Miasta P. z 14 listopada 2019 r. uchylającej decyzję własną o przyznaniu świadczeń za wskazany okres oraz dodatków oraz od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 28 listopada 2021 r. Decyzje te są ostateczne, pozostają w obrocie prawnym i wywołują określone skutki prawne.

W ocenie Sądu I instancji, spełnione są zatem przesłanki art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. dla uznania pobranych przez skarżącego świadczeń za nienależnie pobrane, gdyż wypłacono mu świadczenia rodzinne na podstawie decyzji, która została następnie uchylona z uwagi na to, że zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na etapie orzekania o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ orzekający w tym zakresie nie bada czy strona skarżąca faktycznie korzystała ze świadczeń, jakie przysługiwały jej w innym państwie, gdyż w tym zakresie wiążące pozostają decyzje: uchylająca decyzję o przyznaniu świadczenia za okres, w jakim mają zastosowanie przepisy o koordynacji oraz decyzja o odmowie przyznania dodatku dyferencyjnego za wskazany okres. Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organu odwoławczego co do świadomego pominięcia we wniosku o przyznanie świadczenia oraz w trakcie jego pobierania okoliczności przebywania członka rodziny i pracy na terytorium Niemiec oraz zarzut skargi dotyczący nieuzyskania stosownych świadczeń w Niemczech pozostają w tej sprawie irrelewantne z uwagi na jednoznaczną treść art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. i treść wiążących wyżej powołanych decyzji Burmistrza i Wojewody.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i w takim samym zakresie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1 .art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 5, 6 oraz 9 i w zw. z art. 7 pkt 6 u.ś.r. w zw. z art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a oraz art, 67 i 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - przez uznanie, że na podstawie tych przepisów już samo podleganie ustawodawstwu innego państwa w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia stanowi podstawę do zwrotu świadczeń pobranych w Polsce, jako uzyskanych bez podstawy prawnej - nawet jeśli równocześnie w państwie właściwym takie świadczenia za analogiczne okresy nie przysługiwały w związku ze zbyt krótkim okresem składkowym w państwie właściwym lub niespełnianiem innych wymogów formalnych takich jak zameldowanie w państwie właściwym,

2. art. 145 S 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 1 ust. 3 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, jako że zgodnie z jego treścią: "świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej", gdy w niniejszej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego rozstrzygają, że świadczenie rodzinne w innym kraju członkowskim UE przysługuje, jeżeli osoba uprawniona posiada odpowiedni okres składkowy uprawniający do pobierania świadczenia w innym państwie, niż państwo dotychczas wypłacające świadczenia społeczne,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 7 pkt 6 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, jako że przesłanką negatywną wypłaty świadczenia rodzinnego jest okoliczność, że członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej, gdzie skarżącemu nie przysługiwało świadczenie rodzinne na terenie Niemiec w okresie objętym zaskarżoną decyzją;

II. Naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd, że skarżący miał w chwili pobierania zasiłku rodzinnego za okres wskazany w decyzji świadomość tego, iż pobiera je w sposób nienależny, wówczas gdy takiej świadomości nie miał, jako że nie przysługiwało mu świadczenie na terenie Niemiec.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Materialnoprawną podstawą decyzji poddanych kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tymi przepisami osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Według art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, tj. w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a organ właściwy uchylił decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Z konstrukcji powołanych przepisów wynika więc, że decyzja wydawana w powyższym zakresie nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym ze stanem faktycznym, na który składają się trzy elementy: 1. przyznanie przez właściwy organ świadczenia rodzinnego; 2. stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym po przyznaniu świadczenia rodzinnego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; 3. uchylenie z tej przyczyny przez właściwy organ swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne.

Zatem sam fakt, że świadczenie rodzinne zostało wypłacone stronie w warunkach opisanych w art. 23a ust. 5 u.ś.r. stanowi podstawę uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2232/17 oraz z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1611/21).

W realiach rozpoznawanej sprawy fakt spełnienia powyższych przesłanek nie budzi wątpliwości. Nie jest w sprawie sporne, że decyzją z 1 grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta P. przyznał W. P. świadczenia rodzinne w formie zasiłków rodzinnych na okres od 1 listopada 2015 r. do 21 października 2016 r. i dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 na dzieci - A. P. i J. P. Decyzja ta uchylona następnie została decyzją Burmistrza z 14 listopada 2019 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Od decyzji tej skarżący nie wniósł odwołania. Decyzją z 28 stycznia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił W. P. prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci w wysokości dodatku dyferencyjnego w ww. okresie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Decyzja ta także nie została zaskarżona.

W tym kontekście wskazać należy, że kwestia prawidłowości decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję, stanowiącą podstawę uprawnienia do świadczeń, stanowi osobną sprawę administracyjną, odrębną od sprawy uznania świadczenia za nienależnie pobrane czy nakazania jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi, która mogła być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 807/17). Z tego względu wszelkie okoliczności dotyczące uchylenia decyzji z 1 grudnia 2015 r. w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego, pomimo że są związane ze sprawą uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane, dotyczą jednak odrębnej sprawy i nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji z 18 października 2021 r. i z 13 stycznia 2022 r. Wskazać przy tym należy, że uchylenie decyzji w trybie art. 23a ust. 5 u.ś.r., nie niesie ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń rodzinnych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 23a ust. 5 u.ś.r., że to wojewoda samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia może być poddana ocenie na etapie kontrolowania wydanej przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia. W postępowaniu o zwrot świadczeń kwestii tych organ nie bada ponownie. Na gruncie niniejszej sprawy okoliczność podjęcia przez skarżącego zatrudnienia na terenie Niemiec i zastosowania wobec niego przepisów rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i nr 987/2009 dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego była badana na wcześniejszym etapie, tj. w trakcie ustaleń podejmowanych przez Wojewodę w decyzji z 28 stycznia 2021 r. o odmowie przyznania dodatku dyferencyjnego (w postaci przedmiotowych świadczeń rodzinnych). Wobec braku zaskarżenia tej decyzji stała się ona ostateczna i prawomocna. Rozważając w tym kontekście podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że są one nietrafne, gdyż w całości odnoszą się do okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji Wojewody z 28 stycznia 2021 r. Zarzuty koncentrujące się na kwestii braku przysługiwania skarżącemu świadczeń w innym państwie członkowskim mogły być podniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody wydaną na podstawie art. 23a ust. 6 w zw. z art. 21 u.ś.r. W postępowaniu dotyczącym zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami zarzuty te są spóźnione i nie mogą być uwzględnione.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że treść tego zarzutu zupełnie nie nawiązuje do treści uzasadnienia wyroku i wyrażonych w nim poglądów Sądu I instancji. Sąd ten w żadnym fragmencie uzasadnienia nie stwierdził, że skarżący miał w chwili pobierania zasiłku rodzinnego za okres wskazany w decyzji świadomość tego, iż pobiera je w sposób nienależny. Przeciwnie, Sąd wyraził pogląd, że w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia okoliczności związanych z ustaleniem, czy skarżący był świadomy tego, że świadczenie mu się nie należy, przyjmując, że dla wydania przez Wojewodę decyzji w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jedyną i jednocześnie obligatoryjną przesłanką jest sam fakt zaistnienia okoliczności określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.