Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] (Wojewoda) odmówił R. W. (Skarżący) potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przez P. i Z. małżonków W. nieruchomości położonych w miejscowości [...] gmina [...] pow. [...], województwo [...] oraz w [...] przy ul. [...], pow. [...], woj. [...].

Podstawą prawną decyzji Wojewody był ar5t. 7 ust. 2 w związku z art. 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097, dalej : "ustawa z 8 lipca 2005 r.").

Wyjaśniając podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że pismami z [...] maja 2016 r. oraz [...] stycznia 2017 r. wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku o brakujące dowody wyjaśniając jednocześnie jakie dokumenty są niezbędne do potwierdzenia prawa do rekompensaty i w jaki sposób można je pozyskać. Pouczył również Skarżącego, że w przypadku niespełnienia wymogów o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. organ wydaje decyzję odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wojewoda wskazał również, że podjął próbę odnalezienia dowodów potwierdzających pozostawienie przez P. i Z. małżonków W. nieruchomości objętych wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty, występując [...] czerwca 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. do Archiwum Państwowego w [...] i Archiwum Akt Nowych w [...]. Poszukiwania te nie przyniosły efektu.

Wojewoda ocenił również zebrany w sprawie materiał dowodowy i wyjaśnił, że oświadczenia W. T. i W. D. złożone [...] kwietnia 1947 r. nie spełniają wymogów z art. 6 ust. 5 ustawy z 8 lipca 2005 r. Podkreślił również że pomimo wezwań Skarżący złożył do akt sprawy jedynie nieuwierzytelnioną kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Rok Sądowe w [...] z [...] lutego 2005 r. sygn.. akt [...] Ns [...] stwierdzającego nabycie spadku po P. W. przez żonę Z. i dzieci R. W. i Z. D. oraz nieuwierzytelnioną kopię odpisu aktu zgonu Z. W.. W konsekwencji organ uznał, że Skarżący nie wykazał następstwa prawnego po Z. W. jak również nie uzupełnił wniosku o dowodowy o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. i z tego powodu odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Decyzja ta stała się ostateczna, Skarżący nie wniósł od niej odwołania.

Wnioskiem z 14 października 2019 r. Skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] stycznia 2019 r. zarzucając jej naruszenie art. 64, 77 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny, zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w wart. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W uzasadnieniu wniosku Skarżący podniósł, że organ nie przeprowadził z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie wezwał do udziału w sprawie J. D. pomimo ustalenia, że jest ona spadkobierczynią Z. W., nie wystąpił do Sądu Rejonowego o wydanie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. W., nie ustalił adresów zamieszkania W. T. i W. D., którzy [...] kwietnia 1947 r. złożyli oświadczenia dotyczące pozostawienia nieruchomości przez P. i Z. W..

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] stycznia 2019 r.

Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa występujące gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64, 77 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Minister wyjaśnił, że Wojewoda informował stronę o konieczności uzupełnienia braków wniosku jak również sam podjął czynności mające na celu uzyskanie dowodów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Podkreślił również że z art. 6 ust. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. wynika, że to na stronie ubiegającej się o potwierdzenie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia pozostawienia mienia poza granicami obecnymi granicami państwa. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. jeżeli wniosek nie spełnia wymogów określonych w ust. 1-3, wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania.

Wyjaśnił również, że organ administracji nie ma interesu w ustaleniu prawa do spadku co wyklucza wszczęcie przezeń postępowania na rzecz strony, która z racji posiadanego interesu prawnego jest jedynym podmiotem uprawnionym do jego wszczęcia.

Minister wyjaśnił również że zarzut braku udziału w postępowaniu J.D. nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji a jedynie może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

Podsumowując organ uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] stycznia 2019 r.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia spraw okoliczności i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Wskazał również, że zaskarżona przezeń decyzja wydana została z naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest została wydana z rażącym naruszenie prawa poprzez naruszenie art. 64, 77 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny, zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w wart. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest niezasadna.

Postępowanie zakończone decyzją Ministra toczyło się na skutek wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody.

Postępowanie takie jest postępowaniem nadzwyczajnym, które nie może być traktowane jako swoista kolejna instancji, w toku której dokonuje się ustaleń stanu faktycznego i po raz kolejny prowadzi się postępowanie mające na celu skonkretyzowanie praw i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, czy też jako substytut postępowania odwoławczego w sytuacji w której strona nie złożyła tego środka zaskarżenia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1478/17, a sąd rozpoznający sprawę stanowisko to w pełni podziela i przyjmuje za własne, postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny.

Jak wynika z decyzji Wojewody odmówił on potwierdzenia prawa do rekompensaty ponieważ Skarżący nie wykazał faktu pozostawienia przez swoich rodziców nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej jak również nie wykazał następstwa prawnego po swoich rodzicach – przedłożył bowiem jedynie kserokopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po P. W. i akt zgonu Z. W..

Te ustalenia faktyczne stanowiły w toku postępowania nadzwyczajnego podstawę do oceny, czy decyzja Wojewody rażąco naruszała prawo.

Zestawienie tak ustalonego stanu faktycznego z treści decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty i przepisami ustawy z 8 lipca 2005 r. wprost wskazuje, że decyzja ta nie narusza rażąco prawa. Nie można bowiem potwierdzić prawa do rekompensaty o ile wnioskodawca nie wykaże, że on lub jego spadkodawca pozostawił mienie poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej jak również jeżeli wnioskodawca nie wykaże, że jest spadkobiercą osób, które mienie to pozostawiły.

Zarzuty podnoszone przez Skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stanowią zarzuty, które mogłyby stanowić podstawę kontroli w toku postępowania instancyjnego, czyli w toku postpowania wywołanego wniesieniem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuty te nie mogą natomiast doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, sprowadzają się bowiem do zarzutu zaniechania podjęcia przez organ czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, to jest ustalenie czy Skarżący był następcą prawnym P. i Z. W. jak również czy i jakie mienie pozostawione zostało przez nich poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że zarzuty te są również o tyle niezasadne, że Wojewoda podejmował czynności mające na celu ustalenie, czy rodzice Skarżącego pozostawili mienie poza obecnymi granicami Polski zwracając się do Archiwów Państwowych, jak również informował Skarżącego o konieczności pozyskania odpowiednich dowodów, o skutkach ich nieprzedstawienia jak również o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania (por. pisma Wojewody z [...] maja 2016 r. oraz [...] stycznia 2017 r).

Uzasadnienie skargi wskazuje, że w ocenie Skarżącego w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Minister zobligowany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy P. i Z. W. pozostawili mienie poza obecnymi granicami Polski jak również czy Skarżący jest ich następcą prawnym. Jak już wyżej wskazano, ż w toku postępowania nadzorczego nie prowadzi się dodatkowego postępowania dowodowego, postępowanie to nie jest bowiem swoistą trzecią instancją. Zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania kierowane wobec decyzji nadzorczej również uznać należy za niezasadne.

Podniesiony w skardze zarzut przerzucania ciężaru udowodnienia określonych okoliczności na stronę postępowania jest niezasadny. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 7 k.p.a. Zatem, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania istnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Natomiast organ prowadzący postępowanie, jako gospodarz postępowania wyjaśniającego ma obowiązek poinformowania strony o tym obowiązku i skutkach jego niedopełnienia, a także podjęcia weryfikacyjnych czynności dowodowych (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1544/17 ).

Sąd podziela również w pełni stanowisko Ministra, że brak wezwania do udziału w sprawie J. D. mógłby być kwestionowany jedynie przez nią w ramach ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania . Okoliczność ta nie jest jednak podstawą do żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

Podsumowując wyjaśnić, że w toku postępowania zakończonego wydaniem przez Ministra decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] stycznia 2019 r. nie doszło ani do naruszenia przepisów postępowania, przepisów Konstytucji ani do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..