Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 802/20 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r. oddalił skargę A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zasiłku celowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na naprawę kożucha, zakup środków czystości i opłatę za gaz.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta Poznania odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie uiszcza opłat czynszowych, oczekuje na lokal socjalny i jest osobą długotrwale chorą. Jego dochód miesięczny z tytułu pobieranej emerytury wynosi 713,40 zł, z którego dokonywane są potrącenia komornicze w wysokości 199,10 zł. Stałe miesięczne wydatki skarżącego wynoszą 70 zł (opłata za telefon). Organ uznał, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 701 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Prezydent uznał także, że skarżący w jego ocenie nie znajduje się w szczególnej sytuacji życiowej.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że od uzyskiwanego dochodu wprawdzie odlicza się kwotę alimentów, do których wypłaty zobowiązany jest wnioskodawca, ale w ocenie organu dotyczy to wyłącznie alimentów bieżących, a nie zaległych, objętych egzekucją komorniczą.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że nie podziela stanowiska organu o niemożliwości odliczenia od dochodu zaległych alimentów, w związku z czym nie doszło do przekroczenia kryterium dochodowego. Uznał jednakże, że w rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego i związane z nim prawa procesowego nie miało wpływu na wynik sprawy z uwagi na uwzględnienie przez organy, że skarżący nie dysponował pełną kwotą emerytury.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 39 oraz art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej: ups, przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do przyznania skarżącemu żądanej pomocy finansowej, podczas gdy okoliczności sprawy nie uzasadniają takiego wniosku;

2) "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c" przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 8 ust. 3 pkt 3 ups, art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez:

a) przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i naruszenie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, w wyniku czego w sposób wadliwy ustalono stan faktyczny sprawy, co miało istotny wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania, w tym w szczególności skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, polegającym na przyjęciu, że dochód skarżącego przekracza kryterium ustalone dla osoby samotnie gospodarującej uzasadniające przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej;

b) niezgromadzenie, a w konsekwencji nierozpatrzenie wszechstronnie całego materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy to organ pomocowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Dodatkowo z ostrożności procesowej pełnomocnik skarżącego wniósł o zwolnienie mocodawcy z kosztów sądowych w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 39 ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Jednocześnie należy wyjaśnić, że złożenie wniosku o przyznanie świadczenia ze środków pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania takiej pomocy. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, co do zasady, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Ponadto, w myśl art. 41 ups, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na naprawę kożucha, zakup środków czystości i opłatę za gaz, tj. wniosek, którego rozpoznanie powinno odbyć się z uwzględnieniem przede wszystkim przepisów art. 39 i 8 ust. 1 pkt 1 ups. W toku postępowania administracyjnego organy uznały, że skarżący przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, przyjęły bowiem, że od dochodu odlicza się wyłącznie bieżące alimenty, a nie jak ma to miejsce w przypadku skarżącego zaległe alimenty podlegające egzekucji komorniczej. Należy podnieść, że stanowisko to zostało słusznie zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 ups nie dokonuje bowiem rozróżnienia pomiędzy alimentami bieżącymi i zaległymi, w związku z czym dokonywanie takiego rozróżnienia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne było nieuprawnione, a kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej należało uznać za nieprzekroczone.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, że nawet nieprzekroczenie wspomnianego kryterium dochodowego nie powoduje, że każde świadczenie objęte wnioskiem powinno zostać uwzględnione. Świadczenia pomocy społecznej nie mają bowiem na celu wyręczenie beneficjentów w uzyskiwaniu środków niezbędnych do egzystencji, ale mają stanowić wsparcie w tych wysiłkach (por. art. 3 ust. 1 ups). Oznacza to zatem, że świadczenia pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, tj. taki, który ma uzupełniać aktywność wnioskodawców. Dodatkowo w myśl art. 3 ust. 4 ups potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Analiza tego przepisu wskazuje, że organ pomocy społecznej dysponuje prawną możliwością miarkowania udzielanej pomocy, a nawet jej odmowy w celu zabezpieczenia realizacji potrzeb innych wnioskodawców znajdujących się w cięższej sytuacji.

Należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji odnotował, że skarżący szeroko korzysta z różnych form pomocy ze środków, co uzasadnia stwierdzenie, że zakres wykorzystywanej pomocy traci charakter subsydiarny. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu słusznie odnotował, że środki, którymi dysponują organy pomocy społecznej, są ograniczone, a skarżący może przynajmniej częściowo realizować swoje potrzeby objęte wnioskiem w innych formach niż zasiłek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności te powodują, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że pomimo błędnych ustaleń organów w zakresie kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, wnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane na podstawie art. 39 ups.

W sytuacji takiej organy zasadnie dokonały oceny możliwości przyznania wnioskowanych świadczeń, przyjmując jednak błędnie jako podstawę rozstrzygnięcia art. 41 ups. Organy uwzględniły bowiem, że dochód skarżącego pomniejszany jest o zajęcie komornicze z tytułu zaległych alimentów, w związku z czym nie dysponuje on pełną kwotą emerytury.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia organów prowadzących postępowanie następnie zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zarówno na podstawie art. 39, jak i art. 41 ups.

Odnotować przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)" przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 8 ust. 3 pkt 3 ups, art. 7 oraz art. 77 kpa, przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i naruszenie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, nie wskazał jakie dodatkowe dowody i czynności powinny zostać poczynione przez organy administracji publicznej. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że organy prowadzące postępowanie przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów, ale argumentów tych nie powiązał z zarzutem naruszenia art. 80 kpa, w związku z czym ta część zarzutu nie mogła być rozpoznana. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, a zatem powinien wskazywać konkretny przepis prawa i określać sposób jego naruszenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 934/17).

W świetle powyższych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 8 ust 3 pkt 3 ups, art. 7 oraz art. 77 kpa okazał się niezasadny. Jednocześnie rozpoznając wskazany powyżej zarzut Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że został on powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, a pominięcie wskazania aktu prawnego w toku redakcji wypomnianego zarzuty stanowiło oczywistą omyłkę pisarską.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 39 oraz art. 41 ups należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06).

Z uwagi na powyższe wskazać należy, że zarówno art. 39, jak i art. 41 ups dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne, których wskazanie jest niezbędne do prawidłowej redakcji zarzutu. Skoro autor skargi kasacyjnej nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów, to należało uznać, że postawiony zarzut okazał się wadliwy w stopniu uniemożliwiającym ocenę jego zasadności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.