Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W.Z. i Związku Zawodowego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2540/19 w sprawie ze skargi W.Z. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2540/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", oddalił skargę W.Z. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "Szef KAS", z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli W.Z. oraz uczestnik - Związek Zawodowy Celnicy PL.

Skarżący W.Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez naruszenie przez WSA przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję Szefa KAS z [...] września 2019 r., tj.:

1) art. 7 i 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", przez błędną ocenę dowodów prowadzącą do wniosku, że prawidłowa była decyzja o doręczeniu skarżącemu propozycji służby i że stosunek służbowy skarżącego wygasł w sytuacji gdy nie powinno to mieć miejsca;

2) art. 7, art. 77 § 1 i 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego w sprawie, brak należytego zebrania dowodów stanowiących zdaniem organu uzasadnienie jego decyzji o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji dalszej służby oraz brak ustosunkowania się przez organ do zasadniczej części zarzutów złożonego odwołania;

3) art. 6, 8, i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieobiektywny, z pominięciem obowiązujących przepisów prawa oraz niepogłębiający zaufania do obywateli i naruszający zasadę zaufania;

4) art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności wskutek nieuchylenia przez organ odwoławczy stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym skarżący z naruszeniem przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. nie został poinformowany o wszczęciu postępowania jak i o możliwości składania w jego toku wniosków dowodowych oraz nie umożliwiono mu końcowego zapoznania się z aktami sprawy i przedstawienia swojego w niej stanowiska;

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do wniosków dowodowych zawnioskowanych przez skarżącego w skardze z dnia 18 października 2019 r. w pkt II. ppkt 1-20 petitum skargi pomimo, iż wnioski te były w ocenie skarżącego niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości leżących u podstaw nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby, które organ lokuje w absencji pozwanego w pełnieniu służby z powodu jego stanu zdrowia, a które to dokumenty dotyczyły tak ważkich okoliczności jak rzeczywiste przyczyny nieprzedłożenia skarżącemu propozycji służby bazujące na jego działalności związkowej oraz wskazujące na przyczyny złego stanu zdrowia skarżącego, który wynikał z faktu doznania wypadku w trakcie pełnienia służby;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm), dalej jako "PwKAS", w zw. z art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947), dalej jako "uKAS", poprzez ich niezastosowanie do osoby skarżącego w zakresie kryteriów ujętych w przepisach art. 179 i art. 180 uKAS w związku z nieprzedłożeniem skarżącemu propozycji służby, choć ustawodawca zrównał nieprzedłożenie propozycji służby skutkujące wygaśnięciem stosunku służbowego ze zwolnieniem ze służby, co w ocenie skarżącego daje asumpt do twierdzenia, iż kryteria nieprzedłożenia skarżącemu propozycji służby winny opierać się na przesłankach z art. 179 i art. 180 uKAS;

2. art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do określonych w tym przepisie kryteriów i uznanie, że kwalifikacje skarżącego i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania przemawiają za tym, by nie złożyć mu propozycji służby, gdy prawidłowa ocena tychże powinna prowadzić do złożenia skarżącemu propozycji służby lub pracy;

3. art. 167 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r., poza 1799), dalej jako "uSC", w zw. z art. 183 ust 2 ustawy i art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez ich niezastosowanie a przez to uwzględnienie przez WSA jako kryterium nieprzedłożenia skarżącemu propozycji służby jego absencji w pracy pomimo, iż wywołana została ona wypadkiem przy pracy w trakcie pełnienia tejże służby;

4. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001, Nr 79, poz. 854 ze zm.), dalej jako "u.z.z.", poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż organ mógł nieprzedstawić skarżącemu propozycji służby stosownie do art. 165 ust. 7 PwKAS, ze skutkiem z art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy pomimo, iż odmowa przedstawienia propozycji służby skarżącemu miała związek z działalnością związkową skarżącego czego dowody załączone zostały w pkt 19 i 20 petitum skargi.

W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na rzecz skarżącego.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Związek Zawodowy również zaskarżył powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił:

a) obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 170 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 oraz art. 165 ust. 7 PwKAS, w zw. z art. 179 i art .180 ust. 1 uKAS, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że kryterium "efektywnego czasu służby" mogło być podstawą braku wręczenia propozycji służby skarżącemu, a następczo podstawą jego zwolnienia z służby w sytuacji gdy nie jest to przesłanka określona w ustawie,

b) z ostrożności procesowej - obrazę przepisu 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 165 ust 7 PwKAS poprzez błędne uznanie, że czynność braku wręczenia skarżącemu propozycji służby i następcze zwolnienie z służby było zgodne z prawem i prawidłowe, w sytuacji gdy tak nie było.

Dalej skarżący kasacyjnie "z możliwie najdalej idącej ostrożności procesowej" zaskarżonemu wyrokowi zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść orzeczenia w postaci:

1) obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż stwierdzone (obiektywnie istniejące) naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu w sprawie nie miało wpływu na wynik sprawy (że nie wykazano wpływu tego naruszenia na wynik sprawy), w sytuacji gdy strona opisała w jaki sposób naruszenie to wpłynęło na jej prawa i wynik procesu: uniemożliwiło jej złożenie licznych i ważnych wniosków dowodowych oraz wypowiedzenie się w sprawie i naruszenie to mogło istotnie wpłynąć na treść decyzji organów obu instancji,

2) obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. w z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi przez Sąd i przez to brak rozpoznania całości skargi (całościowej jej analizy), czego wyrazem jest uzasadnienie wyroku nieodnoszące się do wszystkich zarzutów skargi i nieanalizujące całej sprawy kompleksowo.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie Związek Zawodowy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Pismem z 25 czerwca 2020 r., Szef KAS wniósł o ich oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ podtrzymał przy tym argumentację, którą prezentował dotychczas.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnych w pierwszej kolejności należy przypomnieć istotę zmian w strukturach administracji celno-skarbowej, które były konsekwencją przeprowadzonej reformy.

Z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Art. 160 ust. 2 i ust. 4 u.p.w.KAS. określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. W odniesieniu do dotychczasowej kadry zatrudnionej w Służbie Celnej art. 165 ust. 3 i 4 u.p.w.KAS. określił zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS., funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.KAS., funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.KAS. (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasły: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS.). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.KAS.).

Przechodząc do oceny prawnej zarzutów przypomnieć należy, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy u.p.w.KAS. wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.KAS.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że do dnia 31 maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji, w myśl ww. art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS., jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS, decyzją z dnia 5 lipca 2019 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego.

W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono, iż DIAS był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS. DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki.

Decyzja organu nie ma cech decyzji dowolnej, niepopartej oceną przydatności skarżącego do służby. Jak zasadniczy argument nieprzedstawienia propozycji wskazano znaczną absencję chorobową skarżącego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że absencja chorobowa skarżącego w poszczególnych latach sięgała nawet kilkudziesięciu dni roboczych. Przy rozstrzyganiu kwestii przedstawienia propozycji służby/pracy w KAS organ był niewątpliwie uprawniony aby brać pod uwagę tę okoliczność.

W ocenie NSA, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, znajduje oparcie w przepisach prawa, zaś subiektywne przekonanie skarżącego, że brak przedstawienia jej propozycji służby/pracy narusza art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS., nie oznacza, że w istocie doszło do naruszenia ww. przepisu prawa. Skoro wprowadzona reforma niejako wymusiła redukcję etatów, to jest rzeczą naturalną, że musiano dokonać oceny przydatności pracowników w nowotworzonych komórkach, a tym samym wskazać osoby, którym propozycja pracy/służby nie zostanie przedstawiona. Absencja chorobowa w pracy niewątpliwie mogła być kryterium negatywnym zwłaszcza że jak twierdzi organ I instancji skarżący miał największą absencją chorobową w swojej komórce organizacyjnej. Dodać też należy nie jest kwestionowana okoliczność, że skarżący był pracownikiem wielokrotnie nagradzanym. Nie podważa to jednak stanowiska organu, że punktu widzenia przydatności w nowych strukturach organ negatywnie zweryfikował skarżącego.

Podnoszona w skardze okoliczność, że przyczyną absencji chorobowej był wypadek przy pracy w trakcie pełnienia służby nie uzasadniał przyjęcia innej oceny prawnej działania organu. Nawet jeżeli taki związek pomiędzy wypadkiem przy pracy [...] a absencją chorobową skarżącego istnieje, to decyzja organu o nieprzedstawieniu propozycji pracy/zatrudnienia nie może być uznana za bezprawną. Ustawa nie określiła ściśle kryteriów, którymi należało się kierować przy przedstawieniu/nieprzedstawieniu propozycji służby/pracy. Jest oczywiste, że powinny to być kryteria wyselekcjonowania najlepszych pracowników z punktu widzenia zadań służby skarbowej. Są to kryteria uniwersalne, takie jak: sumienność, kultura osobista, rzetelności, ale także typowe czy charakterystyczne dla danej komórki organizacyjnej czy zespołu ludzi. Dokonując wyboru pracowników organ dysponował niewątpliwie pewną swobodą w zakresie przedstawienia/nieprzedstawienia propozycji pracy/zatrudnienia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut podnoszący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.z.z. Przepis ten stanowi, że zakazuje się nierównego traktowania w zatrudnieniu osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6, z powodu przynależności do związku zawodowego lub pozostawania poza nim albo wykonywania funkcji związkowej, którego skutkiem jest w szczególności odmowa nawiązania lub rozwiązanie stosunku prawnego. Skarga kasacyjna ni wykazała, że działalność związkowa skarżącego mogła mieć wpływ na podjęcie decyzji w kwestii nieprzedstawienia propozycji pracy/służby. Skarżący, wobec wykazanych uwarunkowań, nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS zgodnie z treścią przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS., było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Tym samym zawarte w obu skargach zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne.

Chybione okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że nie wykazano aby naruszenie art. 10 § 1 k.pa. mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że naruszenie przepisów postępowania uzasadnia uchylenia aktu jeżeli strona skarżąca wykaże, że owo naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie pozostałych zarzutów podnoszących naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wskazać należy, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Jest niesporne, że skarżący nie otrzymał propozycji zatrudnienia, jak i nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący miał dużą absencję chorobową w pracy.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. według którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że obowiązek przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego obciąża organ administracyjny. Ewentualne dowody, które może przeprowadzać sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mają na celu zastępowania organu w prawidłowym wywiązaniu się z tego obowiązku. Nie mają one zatem zmierzać do prawidłowego ustalania przez sąd stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji, lecz jedynie do dokonania przez sąd "kontroli działalności administracji publicznej", tj. oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów jest tzw. przepisem wynikowym. Sąd stosuje ten przepis wówczas gdy stwierdza, ze doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei treść ostatniego ze wskazanych wyżej przepisów odnosi się do elementów, jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Z kolei norma art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zakwestionować oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzonej kontroli Sądu I instancji.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postepowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.