II OSK 2390/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-08	
Data wpływu	2025-10-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Magdalena Dobek-Rak
Mirosław Gdesz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Mazur	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 3162/24	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant straszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 3162/24 w sprawie ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu B. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...] w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz J. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1424 (tysiąc czterysta dwadzieścia cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 3162/24 oddalił skargę J. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (dalej plan, uchwała).

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ skarżąca nie wykazała naruszenia zasad lub istotnego trybu sporządzania planu. Zaskarżona uchwała została podjęta w następstwie prawidłowo prowadzonej procedury planistycznej zainicjowanej w 2006 r., zaś jej późniejsza modyfikacja uchwałą z 17 listopada 2022 r. miała charakter wyłącznie redakcyjny i doprecyzowujący, co było podyktowane koniecznością dostosowania opisu granic do aktualnej ewidencji gruntów oraz zmodernizowanego przebiegu T. Ponieważ obszar objęty planem uległ jedynie nieznacznemu pomniejszeniu od strony południowej i nie został w żadnym stopniu powiększony względem pierwotnych założeń, przy jednoczesnym zachowaniu ciągłości objęcia działki skarżącej nr [...] granicami planu, organ nie był zobowiązany do ponowienia czynności proceduralnych, takich jak ponowne ogłaszanie o przystąpieniu do sporządzania planu czy zbieranie nowych wniosków. Za nieuzasadnione uznano więc zarzuty dotyczące "skonsumowania" uchwały intencyjnej z 2006 r. Podkreślono, że w systemie prawa samorządowego nie obowiązuje zasada dyskontynuacji prac rady gminy na wzór parlamentarny, a zakończenie kadencji rady nie przerywa biegu procedur planistycznych. Przekazanie projektu do komisji w 2011 r. stanowiło kontynuację prac, a nie ich zakończenie, co czyniło ponowne podejmowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zbędnym.

Wskazano również, że ze względu na datę wszczęcia procedury w 2006 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) w brzmieniu sprzed nowelizacji z lat 2013, 2015 i 2023. W konsekwencji czego organ był uprawniony do uregulowania zasad sytuowania ogrodzeń i reklam bezpośrednio w planie, gdyż nie miały do niego zastosowania ograniczenia wynikające z tzw. ustawy krajobrazowej z 2015 r. Projekt planu nie wymagał także uzgodnienia z audytem krajobrazowym województwa oraz dopuszczalne było określenie liczby miejsc parkingowych poprzez odesłanie do przepisów odrębnych.

Sąd stanął na stanowisku, że gmina działając w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, miała prawo ograniczyć formę zabudowy na działce skarżącej. Przeznaczenie działki skarżącej pod zabudowę jednorodzinną zamiast wielorodzinnej było uzasadnione potrzebą zachowania spójności urbanistycznej, ograniczenia chaosu przestrzennego oraz dostosowania liczby mieszkańców do wydolności istniejącej infrastruktury drogowej i technicznej. Skarżąca pominęła przy tym całkowicie, że część jej uwag do projektu planu uwzględniono ze względu na wydane pozwolenie na budowę, w zakresie działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...] (których łączna powierzchnia wynosi około 16,3 tys. m2). Nie została natomiast uwzględniona uwaga w zakresie działek ewidencyjnych nr: [...] i [...] (o łącznej powierzchni około 33,4 tys. m2).

Nie dopatrzono się także wadliwości w dokumentacji planistycznej, wskazując, że prognoza skutków finansowych ma charakter jedynie informacyjny i szacunkowy, a radni w dniu podejmowania uchwały posiadali wiedzę o potencjalnych kosztach odszkodowań, co czyniło ten dokument rzetelnym w stopniu wystarczającym do podjęcia decyzji. Podobnie Sąd ocenił zarzuty dotyczące opracowania ekofizjograficznego i analizy stanu istniejącego wyjaśniając, że materiały te muszą być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania projektu, a przepisy nie nakładają obowiązku ich cyklicznej aktualizacji w trakcie wieloletniego procesu planistycznego. Nie było również wymagane ponowne opiniowanie projektu przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, gdyż wprowadzone zmiany nie ingerowały w zasadniczą strukturę przestrzenną obszaru.

Odnosząc się do układu komunikacyjnego Sąd zaaprobował wyznaczenie drogi publicznej [...] na części działki skarżącej, uznając to za niezbędne dla zapewnienia właściwej obsługi technicznej K. oraz poprawy drożności ruchu w zachodniej części obszaru. W kwestii regulacji dotyczących reklam i ogrodzeń stwierdzono, że dzięki przepisom przejściowym organ zachował kompetencję do ich określenia bezpośrednio w planie miejscowym, co nie stanowiło obejścia tzw. ustawy krajobrazowej. Ostatecznie Sąd uznał, że zaskarżony plan w sposób prawidłowy wyważa interes prywatny właściciela z nadrzędnym interesem publicznym.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie procedury w zakresie szacowania kosztów uchwalenia planu miejscowego:

a) art. 15 ust. 1 pkt 3 upzp w brzmieniu nadanym ustawą z 15 października 2015 r. o rewitalizacji poprzez brak rzetelnego wskazania w uzasadnieniu projektu planu miejscowego dla rejonu B. wpływu uchwalenia tego planu na finanse publiczne, w tym budżet gminy, w szczególności brak przedstawienia w uzasadnieniu projektu planu miejscowego szacowanej wartości odszkodowań adiacenckich wynoszącej ok. 143.000.000 zł,

b) art. 17 pkt 5 upzp w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw poprzez oparcie projektu planu miejscowego na nierzetelnej prognozie skutków finansowych datowanej na sierpień 2024 r., w której zaniżono szacowaną wartość odszkodowań adiacenckich o ok. 133.000.000 zł (wskazano kwotę szacowanych odszkodowań wynoszących ok. 9.000.000 zł zamiast 143.000.000 zł),

c) § 29 ust. 6 (uchwalenie projektu planu opatrzonego opinią Skarbnika m.st. Warszawy uzyskaną w oparciu o nierzetelną prognozę skutków finansowych datowaną na sierpień 2024 r.) i § 29 ust. 5 pkt 4 (brak rzetelnego przedstawienia w uzasadnieniu projektu uchwały skutków finansowych realizacji uchwały) Statutu Miasta Stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik do uchwały nr XXII/743/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 10 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Stołecznego Warszawy w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w zw. z wyżej powołanymi art. 15 ust. 1 pkt 3 i art. 17 pkt 5 upzp poprzez:

- brak przyjęcia autopoprawki do projektu uchwały planistycznej poprzez uzupełnienie uzasadnienia tego projektu o wartość szacowanych kosztów odszkodowań adiacenckich po aktualizacji prognozy skutków finansowych datowanej na 27 listopada 2024 r. wskazującej na dodatkową kwotę tych odszkodowań wynoszących szacunkowo ok. 143.000.000 zł w miejsce pierwotnie szacowanych ok. 9.000.000 zł,

- brak ponowienia procesu opiniowania przez Skarbnika m.st. Warszawy projektu planu miejscowego dla rejonu B. po aktualizacji prognozy skutków finansowych datowanej na 27 listopada 2024 r.,

f) art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) i art. 28 ust. 1 upzp w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 upzp poprzez brak stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] z uwagi na istotne naruszenie wskazanych powyżej norm prawnych,

2) bezzasadne przeznaczenie działki nr [...] pod budownictwo jednorodzinne i pod drogę [...], z wyłączeniem budownictwa wielorodzinnego poprzez naruszenie:

a) art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 7, pkt 9 i pkt 10 upzp poprzez błędną wykładnię tych przepisów sprowadzającą się do uznania, że zmiana przeznaczenia planistycznego działki nr [...] z obrębu [...] była zgodna z zasadami ładu przestrzennego, uwzględniała interes publiczny, nie naruszała prawa własności spółki J. sp. z o.o., uwzględniała potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tych przepisów oraz art. 28 ust. 1 upzp i brakiem stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do ww. działki,

b) art. 1 ust. 3 upzp poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że Rada m.st. Warszawy dokonując zmiany przeznaczenia planistycznego działki nr [...] z obrębu [...] w sposób należyty wyważyła interes publiczny i prywatny, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu i art. 28 ust 1 upzp i brakiem stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do ww. działki,

c) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, pkt 6, pkt 7, pkt 9 i pkt 10 upzp poprzez błędną wykładnię tych przepisów sprowadzającą się do uznania, że m.st. Warszawa projektując drogę [...] na działce nr [...] uwzględniło zasady ładu przestrzennego, interes publiczny, interes prywatny, potrzeby w zakresie dostępu terenu do infrastruktury technicznej i zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej tego terenu,

d) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, że m.st. Warszawa nie przekroczyło granic przysługującego mu władztwa planistycznego przez wyznaczenie na działce nr [...] przeznaczenia terenu pod budownictwo jednorodzinne oraz pod drogę [...], pomimo iż nastąpiło to bez oparcia w istniejących na tym terenie warunkach miejscowych i w sposób wyłączający racjonalne zagospodarowanie działki skarżącej, a tym samym, iż nie doszło do nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej związanych z prawem własności tej nieruchomości,

e) art. 147 § 1 Ppsa i art. 28 ust. 1 upzp w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 upzp poprzez brak stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do działki nr [...] z uwagi na istotne naruszenie opisanych w pierwszym zarzucie zasad tworzenia planów miejscowych i przekroczenie przez m.st. Warszawa granic władztwa planistycznego,

3) naruszenie norm Konstytucji RP:

a) art. 21 ust. 1, art. 22, art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, sprowadzającą się do uznania, że zmiana przeznaczenia planistycznego działki nr [...] nie naruszała konstytucyjnej zasady proporcjonalności przy ograniczaniu praw i wolności, w tym swobody działalności gospodarczej spółki J. sp. z o.o. i przysługującego tej spółce prawa własności ww. działki oraz nie naruszała zasady równości wobec prawa, co skutkowało ich niewłaściwym zastosowaniem i brakiem stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do tej działki,

b) art. 19 ust. 1 upzp (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw) w zw. z art. 17 pkt 1, pkt 2, pkt 4 i następne tej ustawy, poprzez brak ponowienia - po podjęciu przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwały z [...] listopada 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały intencyjnej z 2006 r. - następujących czynności:

- brak ponowienia ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i wyznaczenia terminu na składanie wniosków do pracy,

- brak ponowienia czynności sporządzenia projektu planu, już według aktualnie obowiązujących przepisów prawnych,

- brak ponowienia pozostałych czynności zmierzających do prawidłowego procedowania projektu planu sporządzonego w oparciu o złożone aktualne wnioski do planu i w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa,

c) art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości do działki nr [...] i przysługującą skarżącej wolność działalności gospodarczej, co skutkowało naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 12 upzp (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2023 r.) w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP,

d) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 94 i art. 2 Konstytucji RP poprzez uchwalenie planu miejscowego dla rejonu B. w oparciu o uchwałę intencyjną powziętą w 2006 r., co skutkowało tym, że uchwalono plan miejscowy nieodpowiadający aktualnym na datę jego uchwalenia normom kompetencyjnym oraz wymaganiom prawnym,

e) art. 20 i art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony interesów w toku i zmianę przeznaczenia planistycznego działki nr [...], pomimo że co do tej działki skarżąca - działając w zaufaniu do dotychczasowego jej planistycznego przeznaczenia - nabyła prawo jej własności, poniosła koszty opracowania projektu budowlanego, dokumentacji projektowej i złożyła wniosek o udzielenie jej pozwolenia na budowę,

f) art. 147 § 1 Ppsa i art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 upzp poprzez brak stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do działki nr [...]z uwagi na istotne naruszenie wskazanych powyżej norm prawnych,

4) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 upzp i art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, gdyż Sąd prawidłowo wykładając i stosując przepisy prawa materialnego winien był stwierdzić nieważność zaskarżonego planu w odniesieniu do działki nr [...]i odrzucić skargę w zakresie, w jakim nie dotyczy ona ww. działki.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu, względnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wymienionych w skardze kasacyjnej szeregu dokumentów.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

4. Pismami z 26 marca 2026 r. skarżąca uzupełniła argumentacja zawartą w skardze kasacyjnie i wniosła o przedłożenie do akt sprawy załączonych dokumentów.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

5.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w § 2 tego przepisu.

5.3. Wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą na etapie postępowania kasacyjnego podlegały oddaleniu. Stosownie do art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma charakter wyłącznie uzupełniający. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem sądem prawa, a nie faktu, i kontroluje zaskarżone orzeczenie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Złożone przez stronę opinie prywatne, jakkolwiek mogą wzmacniać argumentację, nie stanowią jednakże nowych dowodów w sprawie, a jedynie element polemiki procesowej.

5.4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do tych o charakterze proceduralnym. Skarżąca podnosiła w szczególności zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu w związku z niezwykle długim okresem procedowania (wszczętym uchwałą intencyjną z 2006 r.), brakiem ponowienia kluczowych czynności planistycznych po zmianie uchwały intencyjnej w 2022 r. oraz oparciem uchwały o nierzetelną prognozę skutków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając mankamenty długotrwałej procedury planistycznej, nie dopatrzył się jednak w tym zakresie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp. Sąd I instancji trafnie przyjął, że zasada dyskontynuacji prac organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie znajduje umocowania w prawie, a zmiana uchwały intencyjnej miała charakter w głównej mierze redakcyjny. Podobnie, kwestia wadliwości prognozy skutków finansowych, jako dokumentu o charakterze analityczno-informacyjnym, sama w sobie nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Uchybienia te, jakkolwiek świadczą o nieefektywności procesu, nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa.

5.5. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają jednak zarzuty naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Istota sporu sprowadza się bowiem do oceny, czy zaskarżona uchwała, zmieniając przeznaczenie działki skarżącej nr [...]z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na zabudowę jednorodzinną, przekroczyła granice władztwa planistycznego i w sposób nieproporcjonalny ograniczyła prawo własności. Sąd I instancji dokonał w tym zakresie wadliwej kontroli, nie różnicując charakteru tych dwóch odrębnych ingerencji. Należy przyjąć jako wartość podstawową konstytucyjnie chronione prawo własności. Każda ingerencja w to prawo musi być rygorystycznie oceniana przez pryzmat zasady proporcjonalności, która wymaga, by zastosowane środki były konieczne i adekwatne do osiągnięcia legitymowanego celu publicznego. Władztwo planistyczne gminy nie jest bowiem prawem absolutnym (ius infinitum), lecz kompetencją podlegającą rygorystycznej kontroli przez pryzmat art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 1018/23, każda ingerencja w prawo własności musi być oceniana przez pryzmat zasady proporcjonalności, która wymaga, aby stosowane środki były konieczne dla ochrony ważnego interesu publicznego i aby ciężary nakładane na jednostkę nie były nadmierne w stosunku do korzyści osiąganych dla dobra wspólnego. Z kolei w wyroku z 17 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 311/15 podkreślono, że ingerencja w sferę prawną podmiotu musi być "jedynym możliwym rozwiązaniem w danych warunkach". Z powyższego jasno wynika, że brak usprawiedliwionych powodów dla drastycznego ukształtowania parametrów planistycznych, które w istocie uniemożliwiają racjonalne zagospodarowanie nieruchomości, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

5.6. W niniejszej sprawie - w odniesieniu do zmiany przeznaczenia terenu na zabudowę jednorodzinną (tereny [...] i [...]) - mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, polegającym na tzw. pogorszeniu planistycznym. Konieczna jest zatem odpowiedź na fundamentalne pytanie, czy owo ograniczenie spełnia test proporcjonalności – czy było ono absolutnie konieczne dla ochrony interesu publicznego i czy zostało zastosowane z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości.

5.7. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Gmina nie sprostała ciężarowi wykazania owej konieczności. Argumentacja organu jest w tym zakresie wybiórcza i niewiarygodna, a jego działanie nosi znamiona arbitralności. Zaskarżony plan miejscowy sankcjonuje bowiem na sąsiednich terenach zabudowę wielorodzinną w sytuacji, gdy nieruchomości te w dacie uchwalenia planu nie legitymowały się ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę (np. centralna część jednostki [...], jednostka [...], czy działki na północ od nieruchomości skarżącej). Skoro organ planistyczny potrafił elastycznie podchodzić do kwestii zaawansowania procedur administracyjnych innych podmiotów, czy też kierował się chęcią uniknięcia "dziur" w tkance urbanistycznej, to zastosowanie drastycznego pogorszenia planistycznego wobec nieruchomości skarżącej nie przechodzi testu proporcjonalności i narusza zasadę równości. Należy w tym miejscu przypomnieć, odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1144/21), że całkowicie arbitralne pozbawienie właściciela możliwości racjonalnego wykonywania prawa własności, nieuzasadnione rzeczywistym i nadrzędnym interesem publicznym, stanowi rażące przekroczenie granic władztwa planistycznego. Czym innym jest bowiem ochrona spójnej, ukształtowanej tkanki urbanistycznej, a czymś diametralnie odmiennym jest sztuczne kreowanie enklawy zabudowy jednorodzinnej w charakterze rzekomego bufora pomiędzy istniejącą i powstającą zabudową wielomieszkaniową. Z analizy mapy i otoczenia (w tym fotografii) jednoznacznie wynika, że nieruchomość skarżącej stanowi urbanistyczny "szew" pomiędzy terenami zabudowy wielorodzinnej na północy a zabudową jednorodzinną na południu. Utrzymanie na niej zabudowy wielorodzinnej niskiej, dopuszczonej poprzednim planem, stanowiło racjonalne i harmonijne dopełnienie istniejącego układu.

5.8. Argument o ochronie niewydolnej infrastruktury jest w realiach tej sprawy całkowicie pozorny. Skarżąca, działając w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa, nie tylko przygotowywała inwestycję wielorodzinną, ale również podjęła, w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych, rozmowy z organami Miasta, zobowiązując się do sfinansowania budowy kluczowej dla tego obszaru infrastruktury publicznej. Wskazane działanie inwestora stanowi modelowy przykład partycypacji w kosztach urbanizacji i realizacji interesu publicznego. Natomiast działanie organu gminy, który najpierw uzgadnia z podmiotem prywatnym realizację kosztownych zadań publicznych, by następnie, poprzez nowy plan, zniweczyć gospodarczą racjonalność całego przedsięwzięcia, jest sprzeczne z zasadą zaufania i lojalności do organów państwa. Skoro skarżąca była gotowa ponieść koszty niezbędnej infrastruktury, to interes publiczny polegał na umożliwieniu realizacji spójnej i racjonalnej inwestycji, a nie na jej zablokowaniu w imię źle pojętej ochrony partykularnych interesów. Władztwo planistyczne nie może być narzędziem arbitralnego działania, które przedkłada partykularne, zachowawcze interesy części lokalnej społeczności nad racjonalny rozwój miasta, oparty na zaangażowaniu kapitału prywatnego w budowę infrastruktury publicznej.

5.9. Odmiennie jednakże należy ocenić wyznaczenie na części spornej działki drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej symbolem [...]. Należy odróżnić działanie polegające na nieuzasadnionym zablokowaniu intensywności zabudowy kubaturowej na całej nieruchomości, od wytyczenia szlaku komunikacyjnego służącego obiektywnym potrzebom publicznym. Wyznaczenie drogi [...] pozytywnie przechodzi test proporcjonalności. Zajęcie pod ten cel zaledwie około 720 m² z ponad 3,3-hektarowej działki skarżącej stanowi ingerencję niezwykle ograniczoną i w pełni adekwatną do korzyści płynących z racjonalnej obsługi komunikacyjnej kwartału. Droga ta gwarantuje niezbędny, ogólnodostępny dostęp do terenów zieleni urządzonej i wód (K.), co leży w interesie całej społeczności. Ponadto stanowi ona kluczową rezerwę terenową dla poprowadzenia niezbędnej infrastruktury podziemnej (wodociągi, kanalizacja). W tym zakresie organ planistyczny prawidłowo wyważył interes prywatny z nadrzędnym interesem publicznym, a zarzuty skargi kasacyjnej w tej części okazały się niezasadne.

5.10. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej przeznaczenia terenu pod zabudowę jednorodzinną nie odpowiada prawu, albowiem sankcjonuje akt prawa miejscowego podjęty z rażącym naruszeniem prawa materialnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Z kolei w zakresie wyznaczenia drogi [...] wyrok ten jest prawidłowy.

5.11. Z tych względów, na podstawie art. 188 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i rozpoznając skargę, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] listopada 2024 r. w części dotyczącej terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...]i [...] w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], w pozostałym zaś zakresie (tj. w odniesieniu do terenu [...] wyznaczonego na ww. działce), skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 Ppsa w zw. z art. 205 § 2 Ppsa, zasądzając od Rady Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącej spółki zwrot poniesionych kosztów tego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.