Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Artur Kot, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi Ł. R. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości po wznowieniu postępowania: uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] czerwca 2015 r. nr [...] orzekającą o uchyleniu w całości decyzji własnej nr [...] z [...] listopada 2014 r. i przyznaniu Ł. R. (dalej "skarżący") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Kontrolowane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] maja 2014 r. do Powiatowego Biura ARiMR w W. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2014. We wniosku zadeklarowano do płatności m.in. działkę rolną E o powierzchni 0,25 ha, działkę rolną I o powierzchni 0,66 ha oraz działkę rolną K o powierzchni 0,60 ha.

W wyniku rozpoznania wniosku o płatność, decyzją z [...] listopada 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał Ł. R. w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2014 jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Stwierdzono następujące nieprawidłowości:

działka rolna E: powierzchnia deklarowana 0,25 ha, powierzchnia stwierdzona 0,20 ha;

działka rolna I: powierzchnia deklarowana 0,66 ha, powierzchnia stwierdzona 0,17 ha;

działka rolna K: powierzchnia deklarowana 0,60 ha, powierzchnia stwierdzona 0,72 ha.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W., na podstawie art. 149 § 1 w związku z art.145 § 1 pkt 5, art.147 i art.150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a."), wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] listopada 2014 r., wskazując, że w dniu [...] maja 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął raport z czynności kontrolnych potwierdzający nieprawidłowości na działkach rolnych E, I, K. Organ stwierdził, że wyszły na jaw nowe dowody mające wpływ na przyznanie płatności, przy tym dowody te nie były znane organowi w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2014 r.

Po przeprowadzeniu postępowania, w dniu [...] czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją nr [...] - wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - uchylił decyzję ostateczną nr [...] z [...] listopada 2014 r. oraz przyznał Ł. R. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 983,74 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Skarżący odwołał się od wskazanej decyzji kwestionując ustalenia dotyczące działek rolnych E i I. Rolnik wskazał na nieprawidłowości podczas przeprowadzonej kontroli.

Na skutek rozpoznania odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. obecnie kontrolowaną decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), przepisy rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UEL 30 z 31.01.2009, str.16 - 99) oraz przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 651, ze zm.). Organ podkreślił, że podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie było pojawienie się nowych okoliczności faktycznych, tj. przeprowadzenie w dniu [...] kwietnia 2015 r. czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowania powierzchni gruntów do płatności. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że z działki rolnej E wykluczono powierzchnię 0,05 ha. Inspektorzy terenowi pomierzyli całą powierzchnię kwalifkujacą się do płatności i nie pominęli powierzchni łąki pomiędzy działką rolną E a działką rolną F, na co wskazuje rolnik. Organ wskazał, że przebieg granic działki rolnej E widoczny na szkicu z kontroli różni się od zaznaczonego przez rolnika obszaru na załączniku graficznym nr 1/5. Wschodnią granicą działki rolnej E nie jest granica działki ewidencyjnej nr 132/2, bowiem na części tej działki ewidencyjnej znajduje się kolejna działka rolna - K (na zdjęciach widoczne rozgraniczenie działek).

Odnośnie działki rolnej I organ wskazał, że jest to teren podmokły, o czym świadczą zdjęcia o nr 78, 79, 80. Także z załącznika graficznego nr 4/5 wynika, że teren ten nie kwalifikuje się do płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ł. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi wyraził swoje niezadowolenie z działań organów administracji oraz wskazał na nieprawidłowości podczas kontroli w jego gospodarstwie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] czerwca 2015 r., wydana po wznowieniu w dniu [...] maja 2015 r. postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną z [...] listopada 2014 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lipca 2015 r.

Wyjaśnienia zatem wymaga, iż stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w kodeksie. Z przywołanego przepisu - wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych - wynika, że decyzja taka nie może być co do zasady wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach k.p.a.

Kodeks postępowania administracyjnego opiera dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na zaistnieniu dwóch generalnych przesłanek pozytywnych – rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną i wystąpieniu jednej z enumeratywnie wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia oraz na stwierdzeniu braku zaistnienia wymienionych w art. 146 przesłanek negatywnych. Przy czym, dla dopuszczalności samego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania treść art. 146 k.p.a. nie ma znaczenia. Przesłanki negatywne dotyczą tylko dopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznej.

Postępowanie toczące się na skutek wznowienia jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Decyzja wydana w trybie art. 151 k.p.a. zapada w pierwszej instancji. Od decyzji wydanej po wznowieniu postępowania stronie przysługuje odwołanie wnoszone i rozpoznawane według przepisów normujących zwyczajne postępowanie administracyjne stosownie do art. 127-140 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r. II GSK 369/09, postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011 r. II OSK 303 /11).

Jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ wskazał przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. stwierdził, że wyszły na jaw nowe dowody mające wpływ na przyznanie płatności, które to dowody nie były znane organowi w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2014 r. Organ powołał się na raport z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2015 r., w którym stwierdzono zawyżenie powierzchni działki rolnej E o 0,05 ha i działki rolnej I o 0,49 ha oraz zaniżenie powierzchni działki rolnej K o 0,12 ha.

Postanowienie z [...] maja 2015 r. o wznowieniu postępowania stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W taki sposób art. 149 § 2 k.p.a. wyznacza bowiem granice postępowania rozpoznawczego wznowionego postępowania. Jego przedmiotem jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej.

Uchylenie decyzji ostatecznej, z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków:

1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy;

2) okoliczności faktyczne lub dowody są nowe;

3) okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;

4) okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie jako nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, istniejącą w dacie wydania decyzji z [...] listopada 2014 r. a nieznaną organowi wskazano raport z czynności kontrolnych na miejscu dokonanych w dniu [...] kwietnia 2015 r. Nie ulega wątpliwości, że okoliczność zawyżenia/zaniżenia powierzchni działek rolnych mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a więc byłaby okolicznością istotną. Jednakże raport z kontroli nie może stanowić nowego dowodu w sprawie wznowieniowej, ponieważ nie istniał w dniu wydania decyzji pierwotnej, ostatecznej. Nie może zatem potwierdzać okoliczności faktycznych w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności.

Ponadto w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ błędnie powołuje się na załącznik graficzny 4/5 dołączony przez skarżącego już do wniosku o płatność. Skoro załącznik ten był załączony do wniosku, nie można uznać, iż jest to dowód nieznany organowi. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był znany organowi. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Inaczej jednak należy już, w ocenie Sądu, traktować przeoczenie i nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z dokumentów (dowodów), którymi organ dysponował. Takie przeoczenie nie stanowi już podstawy do wznowienia postępowania – nie jest to okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję. Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Jeżeli organ jest w posiadaniu określonych danych, to oznacza, że okoliczności te są organowi znane. Fakt, że np. urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności wcześniej i jej nie uwzględnił, nie może uzasadnić wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1999 r. III SA 5019/98 – ONSA 2000, nr 2 poz.62).

Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien wyjaśnić wskazane wątpliwości i wykazać, dlaczego załącznik 4/5 przedstawiony przez rolnika razem z wnioskiem o płatność nie został wykorzystany do kontroli wniosku skarżącego.

Przede wszystkim, dopiero gdy okaże się, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ powinien w sposób wnikliwy i wyczerpujący ustalić, czy nowa ujawniona okoliczność ma istotnie wpływ na wysokość przyznawanej płatności. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego, czy rzeczywiście wystąpiła w sprawie wskazana przyczyna wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Dopiero zakończeniu pozytywnym skutkiem tego etapu postępowania (postępowanie w sprawie wznowienia) można będzie rozważać wynikające z tego skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (postępowanie wznowieniowe). – patrz wyrok NSA z 10.02.2010 r II GSK 369/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/

W związku z tym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne. Z tych względów uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 134 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.