Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3529/14 w sprawie ze skargi E. Z. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Z. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 9 lipca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3529/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Z. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2009 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) ustalił E. Z. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Powyższą decyzję doręczono pełnoletniemu domownikowi skarżącego – córce –[...] listopada 2009 r.

W dniu [...] sierpnia 2010 r. wysłano do E. Z. upomnienie wzywające do zwrotu nienależnie pobranych płatności wraz z odsetkami, ustalonymi decyzją z [...] listopada 2009 r.

W odpowiedzi na powyższe upomnienie skarżący pismem z [...] września 2010 r. (data nadania [...] września 2010 r.) wystąpił do Prezesa ARiMR z prośbą o odstąpienie od roszczeń. Do pisma skarżący załączył karty leczenia szpitalnego.

Decyzją z [...] lutego 2012 r. Prezes ARiMR odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ustalonej decyzją z [...] listopada 2009 r.

Decyzją z [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podniósł, że organ I instancji nie ustalił zakresu żądania strony zawartego we wniosku z [...] września 2010 r.

Z uwagi na powyższe pismem z [...] stycznia 2013 r. zwrócono się do skarżącego o wyraźne określenie zakresu żądania zawartego w ww. wniosku. W odpowiedzi E. Z. w piśmie z [...] stycznia 2013 r. sprecyzował swoje żądanie wskazując m.in., iż jego pismo z [...] września 2010 r. należy potraktować również jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił E. Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 1052/13, umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na wniesienie odwołania ze względu na to, że organ którego działanie zaskarżono postanowieniem z [...] września 2013 r. uwzględnił skargę w całości, a zatem postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe.

W dniu [...] stycznia 2014 r. Prezes ARiMR postanowieniem nr [...] stwierdził nieważność postanowienia wydanego przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego w Rzeszowie z [...] września 2014 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z [...] maja 2014 r. Prezes ARiMR Rolnictwa odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego w Rzeszowie z [...] września 2013 r. Skarżący nie zaskarżył w ustawowym terminie powyższego postanowienia, a zatem stało się ono prawomocne.

Postanowieniem z [...] października 2014 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2009 r.

W ocenie organu, E. Z. nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi do złożenia odwołania nie wynikło z jego winy. Przedstawione we wniosku informacje nie uprawdopodobniły w należytym stopniu, że stan jego zdrowia uniemożliwiał złożenie odwołania. Organ uznał, że brak zdawania sobie sprawy ze skutków, jakie niesie za sobą decyzja z [...] listopada 2009 r. oraz z zawartych w niej pouczeń, nie stanowią przesłanki do przywrócenia terminu, gdyż nie można mówić o braku winy strony ze względu na nieznajomość prawa.

Zdaniem organu nie zaistniała przeszkoda, która uniemożliwiałaby skarżącemu wniesienie odwołania od decyzji z [...] listopada 2009 r. Decyzję odebrała córka skarżącego – D. Z., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, która podjęła się oddania pisma adresatowi. W związku z powyższym, w ocenie organu, doręczenie było skuteczne, zaś E. Z. nie spełnił drugiej obligatoryjnej przesłanki niezbędnej do przywrócenia uchybionego terminu.

Dodatkowo Prezes ARiMR podniósł, że skarżący nie dołączył do wniosku z [...] września 2010 r. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2009 r.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienie postanowienia WSA w Rzeszowie z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 1052/13, nie zawierało w swej treści oceny prawnej odnoszącej się do kwestii właściwości organów orzekających w sprawie, a jedynie wyjaśnienie podstawy umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, które nastąpiło w wyniku wydania przez organ orzeczenia autokontrolnego w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), które to orzeczenie nie zostało przez E. Z. zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a zatem zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez niewłaściwe uzasadnienie postanowienia, uniemożliwiające poznanie przesłanek, z powodu których postanowienie wydał Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR działający w imieniu Prezesa ARiMR, a nie w imieniu własnym.

Sąd stwierdził, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ARiMR z [...] listopada 2009 r. został nadany w dniu [...] czerwca 2010 r., tj. w czasie gdy Prezes ARiMR był organem właściwym również do rozpoznania przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Sądu, rację należy przyznać organowi, iż skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

WSA wskazał, że z dokumentów złożonych przez skarżącego wynika, że przebywał on w szpitalu do [...] grudnia 2008 r. i został wypisany do domu w stanie ogólnym dobrym. Decyzję z [...] listopada 2009 r. doręczono pełnoletniemu domownikowi skarżącego [...] listopada 2009, czyli prawie rok po jego pobycie w szpitalu. Zgodnie zaś z treścią pisma skarżącego z [...] stycznia 2013 r., w 2009 r. kilkukrotnie był on u lekarzy specjalistów (w tym psychologa) by przywrócili go do dawnej sprawności. E. Z. nie przedstawił jednak żadnych zaświadczeń lekarskich, które mogłyby uprawdopodobnić jego stan zdrowia z tego okresu. Ponadto fakt, iż decyzję odebrała córka skarżącego daje podstawy do twierdzenia, iż skarżący nawet, w sytuacji gdy jego stan zdrowia, jak twierdzi, uniemożliwiał mu osobiste złożenie w termie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, mógł posłużyć się osobą trzecią.

W ocenie Sądu skarżący nie zachował siedmiodniowego terminu od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu na wniesienie wniosku o jego przywrócenie. Skarżący błędnie wskazał, iż ww. termin został dochowany, bowiem precyzując swój wniosek odpowiedział na pismo organu z dnia [...] stycznia 2013 r. w terminie 7 dni od jego otrzymania. Nie WSA przypomniał, że wskazanym przez skarżącego powodem uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy był jego zły stan psychiczny – "swoisty szok" – spowodowany utratą pełni zdrowia w wyniku następstw wypadku, który miał miejsce w 2006 roku oraz zawału, którego doznał w roku 2008. Zdaniem WSA w żadnym z pism kierowanych do organu skarżący nie wskazał, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący wyjaśnił jedynie, iż w wyniku otrzymania upomnienia z [...] sierpnia 2010 r. wzywającego go do zwrotu nienależnie pobranych płatności ustalonych decyzją z [...] listopada 2009 r. skierował do organu pismo z [...] września 2010 r. z prośbą o odstąpienie od roszczeń wskazanych w upomnieniu, które to pismo zostało następnie doprecyzowane i uznane m.in. za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący podkreślił, że dopiero z chwilą otrzymania upomnienia w 2010 r. zaczął zdawać sobie sprawę ze znaczenia decyzji z 2009 r.

W ocenie Sądu powyższe jednoznacznie wskazuje, że skarżący nie wniósł wniosku w terminie, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. WSA nie podzielił stanowiska skarżącego, że dopiero w 2013 roku ustała przyczyna uchybienia terminowi, skoro skarżący, w odpowiedzi na upomnienie, już we wrześniu 2010 r., skierował do organu pismo, uznane następnie za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z brakiem jednoznacznego wskazania przez skarżącego, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminowi, tj. od kiedy stan zdrowia skarżącego pozwalał mu na wniesienie wniosku o ponowne rozpoznania sprawy, Sąd, przejmując najkorzystniejszą dla skarżącego datę, tj. dzień wniesienia pisma stanowiącego odpowiedź na upomnienie organu, stwierdził, że powyższe pismo złożone zostało z uchybieniem terminu.

Sąd uznał, że skarżący słusznie podnosi, że spełniona została przesłanka jednoczesnego dopełnienia czynności, dla której określony był termin. Jednak w związku z niespełnieniem przez niego dwóch wskazanych wcześniej przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, powyższe nie mogło stanowić to podstawy do uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie w całości postanowienia Prezesa ARiMR z [...] października 2014 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1. art. 153 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań zawartych w postanowieniu (o umorzeniu postępowania sądowego) WSA w Rzeszowie z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 1052/13, czego konsekwencją było oddalenie przez WSA w Warszawie skargi E. Z.;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi w sytuacji niewłaściwego uzasadnienia postanowienia z [...] października 2014 r. uniemożliwiającego stronie poznanie argumentów, z uwagi na które postanowienie wydał Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR działający w imieniu Prezesa ARiMR, a nie w imieniu własnym;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi w sytuacji wcześniejszego umorzenia postępowania toczonego przed Prezesem ARiMR w ostatecznym i prawomocnym postanowieniu z [...] września 2013 r., co doprowadziło do ponownego rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio ostatecznie rozstrzygniętej;

4. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi na skutek wadliwego przyjęcia, że strona nie wypełniła przesłanek umożliwiających przywrócenie uchybionego terminu, a to, że:

nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu (art. 58 § 1 k.p.a.),

nie dochowała siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.).

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.; dalej ustawa o ARiMR) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organem właściwym "do prowadzenia postępowania odwoławczego" od decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w niniejszej sprawie jest Prezes ARiMR, a nie Dyrektor POR ARiMR w sytuacji, gdy z orzeczenia innego sądu administracyjnego (I SA/Rz 1052/13) wynika, że z uwagi na zmianę przepisów dotyczących właściwości organów ten ostatni organ posiadał samodzielne kompetencje w tym zakresie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Dodać należy, że gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a,), to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Przechodząc do rozpoznania postawionych w niniejszej sprawie zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że do postępowań odwoławczych, które rozpoczęły swój bieg przed dniem [...] sierpnia 2012 r. właściwy jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W stanie prawnym obowiązującym przed dniem [...] sierpnia 2012 r., czyli w dniu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej, podstawą jej wydania był między innymi art. 29 cytowanej wyżej ustawy, który stanowił, że decyzję wydawał Prezes ARiMR, który do jej wydania mógł upoważnić pracowników Agencji, zaś strona niezadowolona z tej decyzji mogła się zwrócić do Prezesa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego zastosowanie miały odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych. Według natomiast nowego brzmienia cytowanego wyżej art. 29, decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wydaje organ właściwy w sprawie przyznawania tychże środków, czyli właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego Agencji. W konsekwencji tej zmiany środkiem odwoławczym od takiej decyzji stało się odwołanie według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji jako organu wyższego stopnia.

Natomiast przewidziany w art. 29 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy o ARiMR w brzmieniu przed 1 sierpnia 2012 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (przewidziany także w art. 127 § 3 k.p.a.), do którego przepisy o odwołaniu stosuje się tylko odpowiednio, jest środkiem zaskarżenia o innym charakterze niż odwołanie. Zasadniczą cechą tego środka jest to, że wnosi się go do tego samego organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji – Prezesa Agencji, który w ten sposób dokonywał samokontroli podjętego przez siebie rozstrzygnięcia.

W sytuacji, gdy ustawodawca sam nie uregulował w ustawie problemów intertemporalnych konieczne staje się – w celu wypełnienia luki prawnej – dokonanie wykładni. Wykładni tej dokonał NSA w wyroku z dnia 31 października 2014 r. (sygn. akt II GSK 1488/13), w którym stwierdził, że przyjęcie w zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej koncepcji zastosowania prawa nowego narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, ochronę praw nabytych oraz nieretroakcji prawa, które wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Stąd też akceptując powyższy pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ARMiR z [...] listopada 2009 r., jak również wniosku o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku, jest Prezes ARMiR.

Wobec tego Naczelny sąd Administracyjny w składzie niniejszym uznał zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR za niezasadny.

Kolejnym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 151 p.p.s.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji związany był postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2013 r. umarzającym – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a – postępowanie sądowe z uwagi na uchylenie w ramach samokontroli przez Prezesa ARMiR, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., zaskarżonego skargą własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 624-625). Artykuł 153 p.p.s.a. ma przy tym charakter bezwzględnie obowiązujący.

Redakcja powyższego przepisu ("wskazania co do dalszego postępowania") w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że chodzi o sytuacje, w których dochodzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazania w uzasadnieniu wyroku wytycznych organowi, które dotyczą sposobu działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 1052/13, nie zawierało w swej treści oceny prawnej odnoszącej się do kwestii właściwości organów orzekających w sprawie, a jedynie wyjaśnienie podstawy umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, które nastąpiło w wyniku wydania przez organ orzeczenia autokontrolnego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Dodać też należy, że ww. orzeczenie nie zostało wydane w rozpoznawanej sprawie, która dotyczy kwestii istnienia przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Nie sposób podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej wydanie przez Prezesa ARMiR postanowienia z dnia [...] września 2013 r. uchylającego wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. i umarzającego postępowanie administracyjne stanowiło przeszkodę do wydania obecnie zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem NSA w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy dopuścić możliwość ponownego rozpoznania wniosku E. Z. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych. W sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (na skutek rozpatrzenia wniosku przez niewłaściwy organ) wydane orzeczenie nie miało charakteru merytorycznego, zapadło na skutek zaistnienia przeszkody mającej charakter przemijający.

Z powagi rzeczy osądzonej korzystają jedynie postanowienia w zakresie "tożsamości" sprawy, które rozstrzygają o istocie sprawy. Skoro postanowienie Prezesa ARiMR nie miało takiego charakteru, zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Gdyby przyjąć pogląd przeciwny uznać należało niemożliwość merytorycznego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w pkt I.4 a i b petitum skargi kasacyjnej uznać należy je za nieuzasadnione.

NSA w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do nieuprawdopodobnienia przez skarżącego kasacyjnie braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i co do niedochowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu.

Przy badaniu przesłanki braku winy w uchybieniu terminu należy odwołać się do obiektywnego miernika staranności, który – z racji podnoszonej we wniosku argumentacji – oceniać trzeba w odniesieniu do pełnomocnika. Trzeba przy tym brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły dokonanie czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Przeszkoda powodująca uchybienie terminu powinna mieć charakter obiektywny, niezależny od strony czy jej pełnomocnika oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. W konsekwencji, o braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy nawet przy użyciu przez stronę (jej pełnomocnika) największego w określonym stanie faktycznym wysiłku, nie można było przezwyciężyć przeszkody, która uniemożliwiła dokonanie czynności w terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 431/00).

Uznać zatem należy, że każdy, nawet najlżejszy, stopień zawinienia w uchybieniu terminu, wyłącza możliwość jego przywrócenia. Oznacza to, że podstawą do odmowy przywrócenia terminu będzie nie tylko wina umyślna, ale również niedbalstwo, rozumiane jako niedołożenie należytej staranności w dbałości o swoje interesy, bądź – w przypadku pełnomocnika – o interesy jego mocodawcy.

Odnosząc się w tym miejscu do podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie okoliczności w pierwszej kolejności należy wyeksponować, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, choroba strony może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą niezachowanie terminu tylko wówczas, gdyby rzeczywiście uniemożliwiała stronie podjęcie czynności procesowej, a przy tym strona nie miałaby możliwości skorzystania z pomocy domownika lub rodziny, czy też innych osób. Podkreślenia również wymaga, że zwolnienie lekarskie samo w sobie nie jest potwierdzeniem braku winy strony w uchybieniu terminu, gdyż nie wyklucza ono możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę, np. sporządzenia środka odwoławczego i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika (np. wyrok NSA z dnia 1 marca 1999 roku, II SA 45/99). W odróżnieniu od nagłej choroby, które nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, długotrwała niedyspozycja nie wyklucza dokonania konkretnej czynności procesowej i nadania tego pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika czy też pełnomocnika (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1087/05; z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1162/08; z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2175/10; z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 278/11).

Podkreślić trzeba, że ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r. II OSK 1397/05, LEX nr 315129). Zatem każdą sprawę dotyczącą przywrócenia terminu należy traktować indywidualnie, rozważając przesłanki przywrócenia nie w kontekście ogólnym, lecz konkretnego wydarzenia wskazanego przez zainteresowaną stronę, analizując szczegółowo wszystkie jego okoliczności.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że spełnione zostały przesłanki co do uznania, że E. Z. bez swojej winy uchybił terminowi złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Skarżący przebywał w szpitalu do dnia [...] grudnia 2008 r. i został wypisany do domu w stanie ogólnym dobrym. Decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. doręczono pełnoletniemu domownikowi skarżącego w dniu [...] listopada 2009, czyli prawie rok po jego pobycie w szpitalu. Zgodnie zaś z treścią pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r., w 2009 roku kilkukrotnie był on u lekarzy specjalistów (w tym psychologa), by przywrócili go do dawnej sprawności. Skarżący nie przedstawił jednak żadnych zaświadczeń lekarskich, które mogłyby uprawdopodobnić jego stan zdrowia z tego okresu. Ponadto fakt, że decyzję odebrała córka skarżącego daje podstawy do twierdzenia, iż skarżący nawet w sytuacji, gdy jego stan zdrowia, jak twierdzi, uniemożliwiał mu osobiste złożenie w termie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, mógł posłużyć się osobą trzecią.

Wskazane przez skarżącego przyczyny uchybienia terminowi nie stanowią przeszkody niemożliwe do przezwyciężenia, które przy zachowaniu należytej staranność w podjęciu działań mogły zapobiec uchybieniu terminowi, przykładowo poprzez wyręczenie się inną osobą. Przyczyny te nie mają charakteru wyjątkowego i niezależnego od skarżącego.

Wobec tego, NSA uznał powyższe zarzuty za bezpodstawne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), zasądzając na rzecz organu kwotę 180 zł. Kwota ta obejmuje niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, poniesione przez organ, to jest wynagrodzenie radcy prawnego, ustanowionego na etapie postępowania kasacyjnego, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (180 zł).