Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1743/17 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1743/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na montażu i eksploatacji Reaktora [...] w lokalizacji [...], ul. [...] Gmina [...].

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo zakwalifikowały zamierzoną inwestycję jako instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych określoną w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem, a w związku z tym jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane.

Podkreślono, że w raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia wskazano, że reaktor służy do termicznego przekształcania surowca energetycznego w gaz, a następnie w energię cieplną i elektryczną w trakcie postępującego procesu w obrębie tego samego urządzenia. Wytwarzanie energii ma następować w wyniku procesu termicznego przekształcenia paliwa (biomasy). Surowiec energetyczny stanowić będzie m.in.: biomasa, odpady komunalne, przemysłowe odpady energetyczne (w tym biomasa stanowiąca odpad), odpady organiczne z gospodarstw rolnych, odpady z ubojni zwierząt i ptactwa, odpady komunalne, szlam osadowy (pościekowy). Zakłada się, że w procesie termicznego przekształcania powstawać będzie tzw. witryfikat. Wraz z paliwami w reaktorze będą przekształcane termicznie odpady (także niebezpieczne), w celu odzyskania zawartej w nich energii lub substancji, a także w celu ich unieszkodliwienia. W świetle powyższego reaktor stanowił będzie współspalarnię odpadów, zgodnie z zapisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W ocenie Sądu opis planowanego przedsięwzięcia odpowiada regulacji § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia, zaliczającej je do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym za niezasadne uznano zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował, że zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach o oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.u.i.ś.", w myśl którego właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że teren planowanej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podjętym uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 kwietnia 2015 r. nr 130/VII/2015 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r. poz. 5398). Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr 46, obręb Wola Gołkowska, jest usytuowana na terenach oznaczonych symbolami [...]. oraz [...]. Teren [...]przeznaczony jest pod usługi nieuciążliwe, natomiast teren oznaczony [...]- pod tereny zieleni urządzonej. Ponadto § 15 ust. 3 tego planu stanowi, że ustala się zakaz lokalizowania urządzeń do gromadzenia, sortowania i unieszkodliwiania odpadów, w tym sortowania i spalania śmieci oraz wszelkiego rodzaju lądowisk samolotów, w odległości mniejszej niż 1000 m od terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniową – usługową. Z wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego znajdującego się w aktach sprawy wynika zaś, że teren przeznaczony po zabudowę mieszkaniową znajduje się około 1000 m od terenu, na którym planowana jest inwestycja (zgodnie z raportem o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia). Skoro uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza przeznaczenia tego terenu pod realizację określonego we wniosku przedsięwzięcia, to zdaniem Sądu – wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem – organ był zobowiązany do wydania decyzji odmownej bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Bez znaczenia dla oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozostaje przy tym fakt złożenia przedmiotowego wniosku przed uchwaleniem tego planu. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie, z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.

Uznając zatem, że skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw, Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S. Zaskarżając orzeczenie w całości, podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych w oparciu o błędną interpretację raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na montażu i eksploatacji Reaktora [...]w lokalizacji [...] i uznanie, że reaktor jest przedsięwzięciem mającym znaczący wpływ na środowisko, podczas gdy z przedmiotowego raportu wynika, że reaktor będzie w niewielkim stopniu oddziaływać na środowisko;

2) § 2 pkt 41 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jako instalacja dla odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych, podczas gdy jak wynika z raportu inwestycja zarówno na etapie jej realizacji jak i na etapie eksploatacji będzie w niewielkim stopniu oddziaływać na środowisko, a odpady niebezpieczne nie będą głównymi odpadami przetwarzanymi w reaktorze.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia [...] lutego 20218 r. skarżący uzupełnił skargę kasacyjną wskazując, że wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Ponadto zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy, a w przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów

Należy zauważyć, że w istocie treść skargi kasacyjnej sprowadza się do powtórzenia zarówno zarzutów, jak i argumentacji zawartej w skardze mimo, że w tej sprawie zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, a nie dokonanie ponownej kontroli decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnie nie zasługują na uwzględnienie.

Nieusprawiedliwionym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnego zastosowania § 2 pkt 41 (w istocie § 2 ust. 1 pkt 14) rozporządzenia poprzez uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jako instalacja dla odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, podczas gdy z raportu oddziaływania inwestycji tak na etapie jej realizacji jak i na etapie eksploatacji będzie ona w niewielkim stopniu oddziaływać na środowisko, a odpady niebezpieczne nie będą głównymi odpadami przetwarzanymi w reaktorze.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko prawodawca zaliczył m.in. instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Na podstawie przedstawionego przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na montażu i eksploatacji reaktora [...] należy stwierdzić, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało już w tym raporcie zaliczone do przedsięwzięć objętych § 2 ust. 1 pkt 41 ww. rozporządzenia. Wprost wynika to ze strony 9 raportu. Ponadto, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, przedsięwzięcie obejmujące ww. reaktor będzie służyło do termicznego przekształcenia surowca energetycznego w gaz, a następnie w energię cieplną i elektryczną. Jako surowiec energetyczny będzie używana zarówno biomasa, jak i odpady organiczne z gospodarstw rolnych, gospodarki leśnej, odpady z ubojni zwierząt i ptactwa oraz niebezpieczne odpady przemysłowe, w tym rozpuszczalniki, oleje, smary, farby itp. (s. 23 raportu). Na stronie 33 raportu wskazano, że odpady niebezpieczne będą stanowiły maksymalnie 10-20 % wsadu.

Okoliczność powołania się na stronie 33 raportu na rozporządzenie Ministra Środowiska z 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2002 r. Nr 122, poz. 1055) już nieobowiązującego w momencie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, nie może być traktowana jako pozbawiająca możliwości zakwalifikowania tego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Ww. rozporządzenie Ministra Środowiska z 26 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 201 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) i dotyczyło jedynie zakwalifikowania określonych instalacji jako wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W tej zaś sprawie podstawą do zakwalifikowania przedsięwzięcia polegającego na montażu i eksploatacji reaktora [...] do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko był § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.). Sama okoliczność, że dane przedsięwzięcie spełniało przesłanki zaliczenia do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nakazywało przeprowadzenie postępowania celem uzyskania, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś., decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzyskanie takiej decyzji jest wymagane dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W takiej decyzji określa się, m.in. warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś.).

Okoliczność, na którą wskazuje strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby samo przedsięwzięcie nie powodowało dużego ryzyka wystąpienia awarii przemysłowej a odpady niebezpieczne nie miały być podstawą surowca energetycznego poddawanego przetworzeniu, nie mogły stanowić o braku jego zakwalifikowania do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko prawodawca. Zakwalifikowaniu do takich przedsięwzięć podlega każda planowana inwestycja, która spełniała wymagania objęte § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. To w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się zakres i stopień dopuszczalnej ingerencji w środowisko naturalne ograniczając je do niezbędnych rozmiarów. W tej jednak sprawie nie doszło do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, ponieważ planowane przedsięwzięcie nie było zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego jednak nie zarzucono w skardze kasacyjnej.

Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych w oparciu o błędną interpretację raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na montażu i eksploatacji Reaktora [...] w lokalizacji [...] i uznanie, że reaktor jest przedsięwzięciem mającym znaczący wpływ na środowisko, podczas gdy z przedmiotowego raportu wynika, że reaktor będzie w niewielkim stopniu oddziaływać na środowisko.

Przede wszystkim należy podnieść, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna precyzyjnie zarzucać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie albo przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) albo też naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie wskazał jedynie ogólnie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tym niemniej należy uznać, że w istocie zarzut ten dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji naruszającej art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Oceniając ten zarzut należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i na jego podstawie stwierdził, że raport ten obejmuje przedsięwzięcie zakwalifikowane do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia. Tym samym trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził prawidłowość zastosowania przez organy administracyjne zarówno art. 7 K.p.a., jak i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Także uzasadnienie zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji nie zawiera naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sama strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś zastąpić strony w konstruowaniu zarzutu lub uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.