Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy referent sądowy Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 listopada 2019 r. znak: SKO.UW/4163/4071/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 listopada 2019 r., znak [...], umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem Firma A o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa obejmującej działkę nr [...] o pow. 2013 m2 obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] położonej na os. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], dokonana przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej pismem z 5 grudnia 2018 r., [...], jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej, niższej wysokości.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarb Państwa - Prezydent Miasta K. pismem z 5 grudnia 2018 r., [...] wypowiedział Spółce Firma A . wysokość dotychczas obowiązującej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa obejmującej działkę nr [...] o pow. 2013 m2 obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] położonej na os. [...], proponując wysokość nowej opłaty rocznej od 1 stycznia 2019 r. W wypowiedzeniu określona została wysokość opłaty za 2020 r., jak też za rok 2021 i lata następne, zaś podstawą aktualizacji stał się operat szacunkowy, na podstawie którego właściciel nieruchomości ustalił, że wartość gruntu wzrosła.

Pismem złożonym dnia 17 stycznia 2019 r. Firma A . wniosła o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej, niższej wysokości. Spółka wniosła również o zaliczenie na poczet różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną wartości nakładów poniesionych przez nią na ww. nieruchomość na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej - zgodnie z art. 77 ust. 4 u.g.n. Wskazała też na możliwość podjęcia próby ugodowej z właścicielem nieruchomości. Spółka podniosła, że jest współużytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i w dacie sporządzenia operatu szacunkowego, jak też wypowiedzenie opłaty zbyła znaczną część lokali w budynku wybudowanym na działce nr [...] wraz ze związanymi z lokalami udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Tym samym spółka nie była w dacie wypowiedzenia użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a jedynie współużytkownikiem wieczystym, co oznacza, że wypowiedzenie nie może wywołać zakładanych skutków prawnych.

Ponadto spółka nie zgodziła się z wyceną wartości prawa własności 1 m2 gruntu na kwotę 679,26 zł wobec zastrzeżeń do operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. T.. Podniesiono, że w operacie wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. w 2017 r. w ramach postępowania o zmianę treści prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - według aktualnego przeznaczenia nieruchomości (mieszkalno - usługowego, przy czym podstawowym celem jest cel mieszkaniowy) wartość 1 m2 gruntu wyniosła 328,58 zł. Podkreślono, że przez rok wartość nieruchomości nie mogła wzrosnąć dwukrotnie. Nadto, rzeczoznawca majątkowy uznał, że nieruchomość ma przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podczas gdy z treści księgi wieczystej wynika jej przeznaczenie mieszkalno - usługowe. Skutkiem tego, nieruchomości dobrane do porównań o przeznaczeniu mieszkaniowym nie są podobne do wycenianej pod względem przeznaczenia, powierzchni i położenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że do opisanego stanu faktycznego zastosowanie znajduje art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., co wynika chociażby z faktu, że operat szacunkowy dla potrzeb tej sprawy został sporządzony w dniu 23 października 2018 r. Nadto prawidłowe wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Wypowiedzenie zostało skierowane zostało bowiem do Firma A sp.k., podczas gdy w dacie wypowiedzenia spółka nie była już jedynym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Na przedmiotowej nieruchomości został bowiem wzniesiony budynek, w którym w dacie aktualizacji opłaty rocznej wyodrębniona została znaczna liczba lokali, które zostały zbyte na rzecz innych podmiotów wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu.

Z powyższego wynikało, w ocenie organu, że wypowiedzenie skierowane do Firma A obarczone jest wadą powodująca nieskuteczność dokonanej aktualizacji, bowiem w wypowiedzeniu określono błędnie udział, jaki posiada ww. spółka w gruncie. Zgodnie z danymi z księgi wieczystej do 16 listopada 2018 r. spółce przysługiwało w całości prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, natomiast po tej dacie w związku z sukcesywnym wyodrębnianiem i zbywaniem lokali, do których przypisany został udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, Firma A . zachował prawo użytkowania wieczystego w udziale.

Organ wskazał, że wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej ma charakter oświadczenia woli, którego istotne elementy zostały określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wypowiedzeniu należy m.in. wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej, który stanowi iloczyn wielkości udziału i wartości nieruchomości. Zatem błędne określenie w wypowiedzeniu wysokości udziału przysługującego użytkownikowi wieczystemu skutkuje nieskutecznością oświadczenia woli właściciela nieruchomości. Dla poparcia swojego stanowiska kolegium odwołało się do poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Okręgowego w Szczecinie II Wydział Cywilny Odwoławczy, sygn. akt II Ca 1038/15 z 29 lutego 2016 r.

Błędne ustalenie co do wielkości udziału przysługującego Firma A spowodowało zatem, iż w istocie w sprawie nie dokonano skutecznego doręczenia wypowiedzeń wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Wobec stwierdzonego wyżej stanu faktycznego sprawy postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stało się zatem bezprzedmiotowe. W konsekwencji, opisaną na wstępie decyzją z 4 listopada 2019 r. Kolegium umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie, biorąc za podstawę prawną przepisy art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K., domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 27 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a nadto naruszenie art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędnie przyjęcie, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłat rocznych nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., to opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej w dotychczasowej wysokości, a przedmiotowa sprawa podlega umorzeniu.

W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że skoro wpis do księgi wieczystej dotyczący zmiany użytkownika wieczystego nastąpił już po dacie wypowiedzenia, tj. 5 kwietnia 2019 r., to brak podstaw do kwestionowania dokonanego pismem z 5 grudnia 2018 r. wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej od dnia 1 stycznia 2019 r., doręczonego dnia 18 grudnia 2018 r. Konstytutywny charakter wpisu w księdze wieczystej powoduje, iż wypowiedzenie skierowane było do użytkownika wieczystego, któremu prawo to przysługiwało zarówno w dacie wypowiedzenia jak i w dacie od kiedy miała obowiązywać opłata roczna w nowej wysokości tj. 1 stycznia 2019 roku. Kwestia złożenia wniosku o dokonanie stosownych wpisów do księgi wieczystej oraz zamieszczenie wzmianki o wnioskach w księdze wieczystej jest dla oceny powyższego bez znaczenia, gdyż przeniesienie prawa użytkowania wieczystego wiązać należy z dokonanym wpisem. W ocenie skarżącego nie ma znaczenia, że wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma moc wsteczną od daty złożenia wniosku o wpis. Zdarzenie, jakie miało miejsce po dacie wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej, nie może powodować, że prawidłowe wypowiedzenie zacznie być kwalifikowane jako wadliwe. Takie stanowisko prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji pozbawiających właściciela możliwości aktualizacji wysokości opłaty rocznej w okresie pomiędzy datą dokonania czynności prawnej mającej na celu rozporządzenie prawem użytkowania wieczystego, a datą dokonania wpisu (może to być czasem okres nawet kilkuletni). Z jednej strony właściwy organ nie mógłby bazować na stanie prawnym nieruchomości według treści czynności prawnej, gdyż sama czynność prawna nie wywołuje skutków prawnych w sferze prawnorzeczowej. Z drugiej zaś strony właściwy organ nie mógłby bazować na aktualnym stanie prawnym nieruchomości z uwagi na zagrożenie jego dezaktualizacji na skutek dokonania wpisu do księgi wieczystej z mocą wsteczną od daty złożenia wniosku o wpis. Zgodnie z treścią wypowiedzenia opłata roczna w nowej wysokości miałaby obowiązywać od dnia 1 stycznia 2019 r. ustalona dla konkretnego użytkownika wieczystego, zgodnie z zapisami w księdze wieczystej i obowiązuje w niezmienionej wysokości wszystkich kolejnych użytkowników wieczystych w miarę ich ujawniania w księdze wieczystej do czasu następnej jej aktualizacji. Na wysokość zobowiązania w postaci opłaty rocznej zdaniem skarżącego powinna mieć wpływ jedynie wartość nieruchomości udokumentowana w operacie szacunkowym, względnie przyjęta w formie ugody.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W jej ramach sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2019 r., poz. 270), zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ostatnio przywołanej ustawy postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Ponadto w decyzji przywołano art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. 2020 r. poz. 65; dalej: u.g.n.), zgodnie z którym do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, jak też stosuje się przepisy o opłatach i kosztach.

Zasadniczą kwestią, która w przedmiotowej sprawie wymagała oceny, było to, czy Kolegium właściwie przyjęło, że wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., co dało asumpt do umorzenia postępowania.

Wskazać należy, że pismem z 5 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta K. wypowiedział użytkownikowi wieczystemu Firma A wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] i zaproponował opłatę w nowej wysokości za udział [...] na podstawie sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego wyceny przedmiotowego gruntu. Wypowiedzenie opłaty rocznej zostało doręczone spółce w dniu18 grudnia 2018 r. Zgodnie ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej [...] na dzień 1 stycznia 2019 r. złożone były wnioski dotyczące wyodrębnienia większości lokali w budynku nr [...] na os. [...] zlokalizowanym na przedmiotowej nieruchomości i założenia dla nich nowych ksiąg wieczystych. Zarówno jednak w dniu 18 grudnia 2018 r. (dniu doręczenia wypowiedzenia opłaty rocznej), jak i w dniu 1 stycznia 2019 r. (dniu obowiązywania opłaty rocznej w nowej wysokości) nie nastąpił żaden wpis w księdze wieczystej obejmującej przedmiotową nieruchomość.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść art. 27 u.g.n., zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten ma więc charakter konstytutywny (prawotwórczy).

W ocenie Sądu, skoro zatem w kontrolowanej sprawie wpis do księgi wieczystej dotyczący zmiany użytkownika wieczystego nastąpił w dniu 5 kwietnia 2019 r., to brak podstaw do kwestionowania dokonanego pismem z 5 grudnia 2018 r. wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej od dnia 1 stycznia 2019 r., doręczonego w dniu 18 grudnia 2018 r. Wypowiedzenie opłaty rocznej skierowane zostało do jedynego ujawnionego wówczas w księdze wieczystej użytkownika wieczystego, któremu prawo użytkowania wieczystego przysługiwało zarówno w dacie wypowiedzenia, jak i w dacie, od jakiej miała obowiązywać opłata roczna w nowej wysokości tj. 1 stycznia 2019 roku.

Jak zasadnie twierdzi skarżący, powyższej oceny nie zmienia treść art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu, a w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu - od chwili wszczęcia tego postępowania. Prezydent Miasta K. w wypowiedzeniu opłaty rocznej nie mógł bowiem ustalić stanu prawnego nieruchomości według umów przenoszących prawo użytkowania wieczystego udziałów związanych z wyodrębnianymi lokalami mieszkalnymi, skoro skutek w postaci przeniesienia tego prawa nie nastąpił. Sama możliwość powstania takiego skutku wynikająca ze wzmianki o złożonym wniosku była bowiem dla tego działania niewystarczająca. Zdarzenie, jakie miało miejsce po dacie wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej, nie może powodować, że prawidłowe wypowiedzenie stanie się wadliwe. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji, tj. pozbawienia właściciela możliwości aktualizacji wysokości opłaty rocznej w okresie pomiędzy datą dokonania czynności prawnej mającej na celu rozporządzenie prawem użytkowania wieczystego a datą dokonania wpisu, przy czym może to być nawet okres kilkuletni.

W ocenie Sądu, w przedstawionej kwestii zasadne jest nawiązanie do stanowiska Sądu Najwyższego, zawartego w wyroku z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II CSK 167/14, w którym Sąd ten stwierdził, że zmiana użytkownika wieczystego w toku postępowania aktualizacyjnego stanowi następstwo prawne, które podlega ocenie według przepisów kodeksu cywilnego, dotyczy bowiem praw i obowiązków cywilnoprawnych. Nabywca wstępuje w prawa zbywcy, także w zakresie terminów i uprawnień związanych z postępowaniem aktualizacyjnym. W tym więc wypadku postanowienia art. 29 u.k.w.h. nie rzutują na przebieg czynności związanych z ustaleniem nowej wysokości opłaty rocznej. Mają natomiast znaczenie dla skutków tego postępowania, ponieważ wyznaczają moment, od którego nabywca stał się użytkownikiem wieczystym.

Wobec tego należało stwierdzić, że skoro konstytutywny wpis jest niezbędny do skutecznego przeniesienia użytkowania wieczystego na inny podmiot, a wpis w przedmiotowej sprawie nastąpił w dniu 5 kwietnia 2019 r., wypowiedzenie opłaty rocznej 5 grudnia 2018 r. skierowane było prawidłowo do jedynego wówczas użytkownika wieczystego. Tym samym Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 144/20, uznając za błędną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzającą postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wskutek przyjęcia, że Prezydent Miasta K. nie dokonał skutecznego wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.