II OSK 1068/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-02	
Data wpływu	2023-05-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 813/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 129 poz 902; art. 135 ust. 2; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 175 poz 1462; art. 47 ust. 2; Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227; art. 144 pkt 21, art. 173 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. i C. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 813/22 w sprawie ze skargi M. O. i C. O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10 listopada 2022 r. nr IR-IV.7721.300.2022.6 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 813/22 oddalił skargę M. O. i C. O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10 listopada 2022 r. nr IR-IV.7721.300.2022.6 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. O. i C. O., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556) w zw. z art. 47 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462) w zw. z art. 144 ust. 21 w zw. z art. 174 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 553) w zw. z art 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr 40/07 z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny w Poznaniu, które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody Wielkopolskiego nr 82/03 z dnia 17 grudnia 2003 r. zachowało na podstawie przytoczonego wyżej przepisu przejściowego - moc obowiązującą po dniu 15 listopada 2008 r.

Wskazując na przytoczone wyżej podstawy skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia obowiązywania rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr 40/07 z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań - Krzesiny w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r., Nr 1, poz. 1), dalej: "rozporządzenie Wojewody z 2007 r.", które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody Wielkopolskiego nr 82/03 z dnia 17 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2003 r., Nr 200, poz. 3873).

Rozporządzenie Wojewody z 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., Nr 129 poz. 902 ze zm.), dalej: "p.o.ś.", który w dacie wydania tego rozporządzenia stanowił: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia."

Z dniem 1 stycznia 2008 r. art. 135 ust. 2 p.o.ś. otrzymał - na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1462), dalej: "ustawa z dnia 29 lipca 2005 r." - następujące brzmienie: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".

Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu ww. ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje.

Przepis ten odnosi się nie tylko do aktów prawa miejscowego istniejących w dniu wejścia w życie ww. ustawy (1 stycznia 2006 r.), ale do wszystkich aktów prawa miejscowego wydanych przez właściwe organy - na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą - w okresie poprzedzającym przejęcie ich zadań i kompetencji przez inne organy administracji terenowej wymienione w ustawie. Przedstawiona wykładnia uzasadnia pogląd, że rozporządzenie Wojewody z 2007 r. zachowało - na podstawie przytoczonego przepisu przejściowego - moc obowiązującą po dniu 1 stycznia 2008 r. do czasu "wydania nowego aktu prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje".

Kolejna zmiana art. 135 ust. 2 p.o.ś. została dokonana przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199 poz. 1227), dalej: "ustawa z dnia 3 października 2008 r."

Zgodnie z art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r., dotychczasowy art. 135 ust. 2 p.o.ś. otrzymał następujące brzmienie: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".

Wobec tego należało rozważyć, czy doszło do takiej zmiany zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie, która spowodowała utratę - z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., tj. z dniem 15 listopada 2008 r. - mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody z 2007 r. w sytuacji, w której art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przewidywał zachowanie mocy wiążącej tego rozporządzenia do czasu wydania nowego aktu prawa miejscowego przez organ przejmujący zadania i kompetencje, czyli sejmik województwa.

NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że rozporządzenie Wojewody z 2007 r. nie utraciło mocy obowiązującej z dniem 15 listopada 2008 r., tj. z chwilą zmiany przepisu upoważniającego - art. 135 ust. 2 p.o.ś., dokonanej przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. i tym samym podziela stanowisko i argumentację zawartą w uchwałach Sądu Najwyższego: w składzie 7 sędziów z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt III CZP 62/16 (Lex nr 2151575) oraz z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt III CZP 34/15 (Lex nr 1746312), jak i w orzecznictwie tego Sądu (wyroki SN: z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II CSK 421/10, Lex nr 863961; z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II CSK 586/11, Lex nr 1229960; z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt I CSK 509/11, Lex nr 1271642), a także w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 3141/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyrokach z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II CSK 586/11 i z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II CSK 421/10 SN dokonał analizy przyczyn wprowadzenia zmiany treści art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. i wyjaśnił, że zmiana ta nie wpłynęła na zakres przedmiotowy regulacji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania. Zwrócono uwagę, że zmiany były wynikiem usuwania usterek włączania do systemu prawa wewnętrznego regulacji wspólnotowych, które musiały także dotychczas być uwzględniane w procesie interpretacji implementującej je ustawy, a więc ingerencja ustawowa w treść art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. miała charakter redakcyjny, nie zaś merytoryczny. Rozważana zmiana art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. nie wiązała się ze zmianą kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego, lecz stanowiła dostosowanie tego przepisu do nowej konstrukcji przepisów o ochronie środowiska, związanej z wydzieleniem części regulacji do odrębnego aktu prawnego i usunięciem wad transkrypcji prawa wspólnotowego. Wskazana nowelizacja podyktowana została koniecznością dostosowania treści omawianego przepisu do regulacji zawartej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. Ustawa ta, która została wydana w celu dostosowania prawa polskiego do regulacji unijnych, wprowadziła nową regulację dotycząca postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, uchylając jednocześnie niektóre przepisy p.o.ś. (dział VI, art. 40-70). Regulacje zawarte w uchylonych przepisach stanowiły podstawę dla sformułowania treści art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. w jego brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. Nowelizacja art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś., dokonana na podstawie art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r., polegała na dostosowaniu jego treści do nowej sytuacji i odesłaniu wprost do przepisów tej ustawy. Przy okazji tej nowelizacji art. 135 u.p.o.ś. ustawodawca nie wypowiedział się na temat obowiązywania przepisów wykonawczych, dla których art. 135 p.o.ś. stanowił upoważnienie. Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji, wspomniana nowelizacja spowodowała utratę mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody z 2007 r. O tym, że nie utraciło ono mocy obowiązującej świadczy przede wszystkim charakter zmian, jakie ustawa z dnia 3 października 2008 r. wprowadziła do przepisu stanowiącego podstawę jego wydania. Jak już wyżej wskazano, zmiany te miały charakter wyłącznie redakcyjny i nie zmieniły merytorycznej treści art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś.

Wniosek ten uzasadnia także wyrażony w art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nakaz, aby do czasu wydania przepisów, o których mowa w art. 60 tej ustawy (tj. rozporządzenia Rady Ministrów określającego: rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako jedno z tych rodzajów przedsięwzięć),

1) za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, uważać określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko;

2) za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, uważać określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony.

Powyższe regulacje związane są z treścią art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., w którym zostały utrzymane w mocy akty wykonawcze wydane na podstawie uchylonego art. 51 ust. 8 p.o.ś. (do czasu wydania stosownych przepisów na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r., nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie). Tym samym nie może budzić wątpliwości, że do czasu wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 - obowiązującego od 15 listopada 2010 r.) regulacja prawna zawarta w art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. przed i po jego zmianie obowiązującej od 15 listopada 2008 r. była identyczna mimo użycia odmiennych pojęć, nawiązujących do nowego aktu prawnego.

Należy zauważyć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) określiło w § 2 przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Porównanie zawartej w tym przepisie regulacji z wcześniejszą, ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 257, poz. 2573 ze zm.) wskazuje na to, że obydwa akty wyliczały te same przedsięwzięcia. Niewielkie różnice w sposobie ich określenia nie rzutują na zakres regulacji. Nadal do przedsięwzięć takich należą lotniska (§ 2 ust. 1 pkt 28 rozporządzenia z 2004 r. i § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia z 2010 r., powiększono jedynie o 100 m wymaganą długość pasa startowego). Nie można wobec tego stwierdzić, że po nowelizacji art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś., dokonanej ustawą z dnia 3 października 2008 r., odpadła podstawa prawna dla utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Brak w tej sytuacji jakiejkolwiek wzmianki, w ustawie z dnia 3 października 2008 r., na temat mocy obowiązującej przepisów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 135 ust. 2 p.o.ś. przed jego nowelizacją dokonaną tą ustawą, oznacza że rozporządzenie Wojewody z 2007 r. pozostaje w mocy. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. pozostanie ono w mocy do czasu podjęcia przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego uchwały w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań - Krzesiny w Poznaniu.

W orzecznictwie SN wskazuje się również, że za taką interpretacją skutków nowelizacji art. 135 p.o.ś. dla mocy wiążącej wydanych na jego podstawie rozporządzeń przemawia także regulacja zawarta w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej: "z.t.p.", które zawierają ważne zalecenia dotyczące tworzenia aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego. Mogą one w związku z tym być także pomocne przy wykładni tych aktów. Jak wynika z § 32 ust. 2 z.t.p., nie każda zmiana przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego. Zgodnie z ww. regulacją, tylko "jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego". Zmiana art. 135 ust. 2 p.o.ś., dokonana ustawą dnia 29 lipca 2005 r. zmieniała w istotny sposób treść przepisu upoważniającego. Gdyby nie art. 47 ust. 2 tej ustawy, który przesądził jednoznacznie o dalszym obowiązywaniu wydanego na podstawie art. 135 ust. 2 p.o.ś. rozporządzenia Wojewody z 2007 r., ta nowelizacja przepisu upoważniającego, zgodnie z § 32 ust. 2 z.t.p., powinna pociągnąć za sobą utratę mocy obowiązującej wspomnianego rozporządzenia. Natomiast charakter zmian dokonanych w art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. ustawą z dnia 3 października 2008 r., które nie zmieniły rodzaju aktu wykonawczego, ani zakresu spraw przekazanych do uregulowania takim aktem, a także wytycznych dotyczących treści tego aktu, nie uzasadnia w świetle § 32 ust. 2 z.t.p., wniosku, że nowelizacja ta spowodowała utratę mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody z 2007 r. (wyroki SN: z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II CSK 586/11; z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt I CSK 509/11; uchwała SN z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt III CZP 62/16).

Oprócz argumentów związanych z literalną i systemową wykładnią art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś., za tym, aby uznać że rozporządzenie Wojewody z 2007 r. dalej obowiązuje, przemawiają także ważne względy celowościowe. Gdyby uznać, że straciło ono moc prawną z chwilą wejścia w życie nowelizacji art. 135 p.o.ś. dokonanej ustawą z dnia 3 października 2008 r., to dochodzenie odszkodowania przez osoby, których nieruchomości znajdowały się w obszarze ograniczonego użytkowania, na podstawie art. 129 ust. 2 p.o.ś., zależałoby w istocie od tego czy sejmik województwa podejmie stosowną uchwałę. Taka wykładnia przepisów p.o.ś., która uzależnia możliwość dochodzenia roszczeń przewidzianych w art. 129 tej ustawy od wydania uchwały przez sejmik województwa, w sytuacji gdy został już utworzony obszar ograniczonego użytkowania, pozostaje w sprzeczności z gwarantowaną, także w art. 64 Konstytucji, ochroną prawa własności. Właściciel, któremu art. 129 ust. 2 p.o.ś. gwarantuje ochronę przed utratą wartości jego nieruchomości, ze względu na to, że w pobliżu powstało lotnisko, nie może być narażony na utratę tej ochrony tylko z tego powodu, że właściwy organ, w tym wypadku sejmik województwa, nie podął prawem przewidzianej uchwały (wyrok SN z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II CSK 586/11).

W uchwale z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt III CZP 34/15 SN zwrócił uwagę na zasadę zachowania ciągłości legislacyjnej w zakresie aktów prawa lokalnego. Jeżeli zatem sejmik województwa nie podjął do tej pory uchwały dotyczącej utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, oznacza to założenie honorowania stanu prawnego ukształtowanego rozporządzeniem Wojewody z 2007 r.

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r. zachowało – na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. – moc obowiązującą po dniu 1 stycznia 2008 r. do czasu "wydania nowego aktu prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje", a zatem do wejścia w życie ewentualnej uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania lotniska Poznań – Krzesiny i nie utraciło mocy z dniem 15 listopada 2008 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).