Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor sądowy WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Zakład Gospodarki Komunalnej w A. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. do rozpoznania wniosku skarżącego P. K. z dnia 2 kwietnia 2026 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Zakład Gospodarki Komunalnej w A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P. K. (zwany dalej także "skarżącym", "wnioskodawcą") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. (dalej także jako "organ", "spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 2 kwietnia 2026 r., powołując się na art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - zwanej w skrócie: "u.d.i.p."), P. K. wniósł o udostępnienie informacji publicznej:

1. Szczegółowego wykazu wszystkich transakcji tankowania paliwa realizowanych przy użyciu kart paliwowych będących w dyspozycji członków kierownictwa spółki, obejmującego:

- datę i godzinę transakcji,

- kwotę tankowania,

- ilość i rodzaj paliwa,

- numer rejestracyjny pojazdu,

- identyfikację karty paliwowej,

- miejsce tankowania,

- przypisanie do osoby lub funkcji.

2. Zestawień zbiorczych miesięcznych i rocznych dotyczących wydatków na paliwo przypisanych do poszczególnych osób lub funkcji.

3. Regulacji wewnętrznych dotyczących zasad korzystania z kart paliwowych, limitów, rozliczeń oraz kontroli.

Wnioskodawca wskazał zakres czasowy informacji: od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia udzielenia odpowiedzi. Podkreślił, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą gospodarowania środkami publicznymi oraz majątkiem spółki komunalnej realizującej zadania publiczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obejmują one informacje o majątku publicznym i sposobie jego wykorzystania. System gospodarowania odpadami finansowany jest z opłat mieszkańców stanowiących daninę publiczną. Koszty paliwa mają bezpośredni wpływ na wysokość opłat, co uzasadnia istnienie interesu publicznego oraz indywidualnego interesu prawnego wnioskodawcy.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2026 r. Zakład Gospodarki Komunalnej w A. Sp. z o.o. z siedzibą w A. wyjaśniała, że informacje wnioskowane w pkt 1 i 2 wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Szczegółowy wykaz wszystkich transakcji tankowania paliwa realizowanych przy użyciu kart paliwowych będących w dyspozycji członków kierownictwa spółki, obejmujący datę i godzinę transakcji, kwotę tankowania, ilość i rodzaj paliwa, numer rejestracyjny pojazdu, identyfikację karty paliwowej, miejsce tankowania, przypisanie do osoby lub funkcji - nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. W szczególności wymienione dane nie mieszczą się w pojęciu majątku, którym dysponuje spółka, a także sposobie jego wykorzystania.

Analogicznie zestawienia zbiorcze, miesięczne i roczne, dotyczące wydatków na paliwo przypisanych do poszczególnych osób lub funkcji nie są informacją publiczną, ponieważ nie mieszczą się w pojęciu majątku, którym dysponuje spółka, a także sposobie jego wykorzystania.

W zakresie sposobu korzystania z pojazdów służbowych oraz rozliczania paliwa wyjaśniono, że spółka dysponuje regulacjami wewnętrznymi w postaci Regulaminu wykorzystywania pojazdów służbowych do prowadzonej działalności gospodarczej.

Jednocześnie spółka poinformowała, że w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 marca 2026 r. poniosła wydatki na zakup paliwa w łącznej wysokości 277.378,69 zł.

W skardze na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w A. Sp. z o.o. z siedzibą w A. z dnia 14 kwietnia 2026 r. P. K. wniósł o:

1. stwierdzenie, że podmiot dopuścił się bezczynności,

2. zobowiązanie podmiotu do załatwienia wniosku zgodnie z prawem, w tym:

- udostępnienia żądanej informacji publicznej albo

- wydania decyzji administracyjnej,

3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. wymierzenie organowi grzywny,

5. zasądzenie kosztów postępowania,

6. zobowiązanie do przedłożenia akt sprawy.

Zdaniem skarżącego wniosek nie został załatwiony ani poprzez udostępnienie informacji publicznej, ani poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Działanie organu stanowi tzw. odpowiedź pozorną, która w orzecznictwie sądów administracyjnych jest traktowana jako bezczynność. Podmiot zobowiązany, udzielając odpowiedzi nieodpowiadającej zakresowi wniosku, w rzeczywistości dokonał faktycznej odmowy udostępnienia informacji publicznej, jednakże z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej. Takie działanie stanowi szczególnie istotne naruszenie prawa, gdyż pozbawia skarżącego możliwości wniesienia środka zaskarżenia, uniemożliwia kontrolę instancyjną i prowadzi do obejścia przepisów ustawy. Ponadto w sprawie nie doszło do prawidłowego załatwienia wniosku w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a podmiot zobowiązany nie jest uprawniony do zmiany zakresu wniosku ani do zastępowania żądanych informacji innymi danymi.

Skarżący zaznaczył, że posiada interes prawny w uzyskaniu informacji, gdyż dotyczy ona gospodarowania środkami publicznymi w ramach systemu opłat o charakterze daniny publicznej.

Poza tym bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ obowiązek udostępnienia informacji publicznej wynika wprost z przepisów prawa (art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), podmiot zobowiązany, jako spółka komunalna wykonująca zadania publiczne, działa w sposób profesjonalny i powinien znać obowiązujące przepisy. Mimo oczywistego charakteru obowiązków ustawowych, podmiot udzielił odpowiedzi niezgodnej z treścią wniosku i nie wydał decyzji administracyjnej, przy czym działanie to ma charakter świadomy i prowadzi do obejścia przepisów prawa. W konsekwencji należy uznać, że bezczynność nie ma charakteru incydentalnego, lecz stanowi istotne i oczywiste naruszenie porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ - Zakład Gospodarki Komunalnej w A. Sp. z o.o. z siedzibą w A., wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 17 kwietnia 2026 r.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że tak szczegółowe informacje, dotyczące tylko wąsko określonej i wskazanej grupy, tj. "członków kierownictwa Spółki", umożliwiają rzeczywistą kontrolę gospodarowania mieniem publicznym, organ podniósł, iż skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił, a nawet nie podjął takiej próby, w jaki sposób informacja, np. o dacie i godzinie transakcji tankowania paliwa miałaby mieć znaczenie chociażby dla "społecznej" kontroli gospodarowania mieniem publicznym. W ocenie spółki informacja o ilości i rodzaju paliwa, które zostało zatankowane do pojazdu służbowego jest całkowicie relewantna dla kontroli (przejrzystości) wydatków i kosztów ponoszonych przez spółkę na zakup paliwa do samochodów. Analogiczne i z tych samych względów dla skutecznej "społecznej" kontroli gospodarowania mieniem publicznym nie ma zupełnie żadnego znaczenia informacja o numerach rejestracyjnych pojazdów przypisanych do poszczególnych kart paliwowych, a tym bardziej numery identyfikacyjne poszczególnych kart paliwowych. Również - za zupełnie niezrozumiałe i chybione w kontekście definicji pojęcia "informacja publiczna" - należy uznać żądanie udzielenia informacji o miejscu, dacie i godzinie tankowania poszczególnych pojazdów. Z jednej bowiem strony skarżący w pkt 1 wnioskodawca żąda szczegółowych informacji o miejscu, dacie i godzinie tankowania, a z drugiej w pkt 2 wniosku żąda zestawień zbiorczych miesięcznych i rocznych.

Spółka podkreśliła, że karty paliwowe służą tylko do rejestrowania (ewidencjonowania) faktu zakupu paliwa. Nie są natomiast przeznaczone do dokonywania płatności, tak jak bankowe karty płatnicze. Nie są więc źródłem informacji o dokonywanych wydatkach i ich rodzajach, tak jak w przypadku bankowych kart płatniczych. Dlatego też w ocenie spółki, o ile informacja o wydatkach ponoszonych na zakup paliwa stanowi niewątpliwie informację publiczną, która została udzielona skarżącemu, o tyle informacje "pośrednie", ponadto dotyczące bardzo wąsko wskazanej grupy osób, dotyczące aspektów technicznych i faktów związanych z obsługą jednostkowych transakcji zakupu paliwa do pojazdów służbowych, nie stanowią informacji publicznej.

Według spółki prawidłowej wykładni pojęcia "informacja publiczna" nie można utożsamiać i sprowadzać do każdej informacji o czymkolwiek, nawet nieistotnym, a co dotyczy mienia publicznego lub jest z nim w jakikolwiek sposób związane. Taka wykładnia może prowadzić do absurdalnych wniosków, że informacją publiczną będzie również informacją, np. o rozmiarach opon w poszczególnych pojazdach, ich producencie oraz to czy są zimowe, letnie czy całoroczne, czy w pojazdach zamontowana jest klimatyzacja, haki holownicze itp. Wnioskowanie o udzielenie takich informacji nie ma żadnego związku i nie służy żadnej trosce o dobro publiczne, tylko nosi znamiona administracyjnego nękania (terroru administracyjnego).

Wbrew twierdzeniu skarżącego w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej organ może poprzestać na udzieleniu pisemnego zawiadomienia lub wyjaśnienia, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, w związku z czym spółka nie pozostaje w bezczynności.

Jednocześnie też w odpowiedzi na skargę spółka wskazała, że udzieliła skarżącemu informacji publicznej o wydatkach jakie w żądanym okresie poniosła na zakup paliwa do samochodów służbowych będących w jej dyspozycji, wyjaśniając jednak, że wskazana kwota w wysokości 277.378,69 zł dotyczyła tylko etyliny bezołowiowej, natomiast – uzupełniając te informacje – wskazała, że łączne wydatki na zakup paliwa wyniosły 2.796.443,78 zł.

W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2026 r. skarżący wyjaśnił, że zażądał danych dotyczących wydatkowania środków publicznych i korzystania z majątku publicznego, a spółka - mimo posiadania tych danych - nie udostępniła ich w pełnym zakresie ani nie wydała decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji. Już z tej przyczyny stanowisko spółki nie eliminuje bezczynności, lecz ją potwierdza.

Wskazał, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, albowiem wykonuje zadania publiczne oraz gospodaruje majątkiem publicznym (komunalnym). Nie jest to zwykły podmiot prywatny działający wyłącznie na własny rachunek i ryzyko, lecz spółka komunalna powołana do realizowania zadań z zakresu gospodarki komunalnej.

Żądane dane dotyczą tankowań pojazdów służbowych i kart paliwowych, a więc wydatków ponoszonych przez podmiot komunalny w związku z wykonywaniem zadań publicznych, a więc nie są to informacje prywatne ani wewnętrzne w znaczeniu wyłączającym jawność.

Podkreślił, że w odpowiedzi na skargę - wskazując na funkcjonowanie kart paliwowych, ewidencji tankowań i rozliczeń paliwa - spółka potwierdziła, że informacje istnieją i są w jej posiadaniu. Nie można utożsamiać udostępnienia informacji z tworzeniem nowej informacji tylko dlatego, że spółka musiałaby odszukać dane w posiadanych ewidencjach albo sporządzić zestawienie na podstawie istniejących dokumentów. Sugestie o "administracyjnym nękaniu", "terrorze administracyjnym" lub nadużywaniu prawa nie mają natomiast znaczenia dla oceny bezczynności w niniejszej sprawie. Jeżeli z kolei spółka uważała, że część danych nie może zostać ujawniona z powodu prywatności osoby fizycznej, tajemnicy przedsiębiorcy lub innej ustawowej przesłanki, powinna była zastosować tryb z art. 16 u.d.i.p. i wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji w całości lub w części. Brak takiej decyzji oznacza, że skarżący został pozbawiony możliwości kontroli przyczyn odmowy w normalnym toku instancyjnym i sądowym.

Jednocześnie wskazał, że powołane przez spółkę orzeczenia sądów nie mają zastosowania do realiów sprawy. Spółka nie wykazała, aby żądane dane były objęte konkretną ustawową przesłanką ograniczenia prawa do informacji publicznej. Nie wskazała również, które dokładnie elementy żądania miałyby utracić charakter informacji publicznej oraz z jakiego powodu. Samo ogólne twierdzenie o "braku charakteru informacji publicznej" nie może zastępować szczegółowej analizy prawnej wymaganej od podmiotu zobowiązanego. Skarżący dodał też, że dane można udostępnić z anonimizacją, jeżeli zachodzi realna potrzeba ochrony prywatności.

Rażący charakter naruszenia potwierdza w szczególności, że: przedmiotem wniosku były wydatki publiczne i korzystanie z majątku komunalnego; spółka posiada żądane dane albo może je ustalić na podstawie własnych ewidencji; spółka nie wykazała ustawowej podstawy odmowy; spółka nie zastosowała trybu decyzyjnego z ustawy; argumentacja spółki zmierza do ograniczenia kontroli społecznej nad wydatkowaniem środków publicznych.

W ocenie skarżącego jawność wydatków na paliwo w spółce komunalnej nie jest kwestią drugorzędną. Paliwo jest wydatkiem powtarzalnym, łatwym do rozproszenia w wielu drobnych transakcjach a jednocześnie podatnym na nadużycia, jeżeli nie istnieje realna kontrola społeczna. Dane szczegółowe pozwalają zweryfikować czy tankowania były związane z zadaniami publicznymi, czy dotyczyły pojazdów służbowych i czy odpowiadały rzeczywistym potrzebom działalności spółki. Bez dostępu do tych danych kontrola wydatku publicznego staje się iluzoryczna. Informacja ogólna o łącznej kwocie wydatków nie pozwala ustalić prawidłowości poszczególnych tankowań, ich powtarzalności, zasadności ani związku z pojazdami służbowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W rozpoznanej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej w A. Sp. z o.o. z siedzibą w A. w udostępnieniu informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – w skrócie "u.d.i.p."). Przepisy tej zatem ustawy odgrywają kluczową rolę dla ustalenia czy wymieniona spółka rzeczywiście pozostaje w zarzucanej jej bezczynności.

Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań zaznaczenia wymaga, że w postępowaniu toczącym się na podstawie u.d.i.p. co do zasady nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), wobec czego przed wniesieniem skargi na bezczynność nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a. W sprawie nie zachodziła zatem konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.

Przechodząc do zasadniczej kwestii wyjaśnienia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 tej ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 u.d.i.p. obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5). Przedmiotem informacji publicznej jest więc nie każde działanie władzy publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednocześnie pamiętać należy, że prawo, o którym mowa nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

Przepisy ustawy stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), przy czym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Z przywołanych przepisów wynika zatem wprost, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21). Pamiętać jednocześnie należy, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Nawet przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - obowiązki związane z udostępnianiem informacji publicznej spoczywają poza władzami publicznymi oraz innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne na podmiotach: 1) wykonujących zadania publiczne; 2) dysponujących majątkiem publicznym; 3) w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego mają pozycje dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów; przy czym treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że nie jest koniecznym, aby podmiot niebędący władzą publiczną był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Wystarczy jedna przesłanka, aby uznać, że taki podmiot jest podporządkowany reżimowi u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2668/17).

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został skierowany do organu administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz spółki prawa handlowego podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że Zakład Gospodarki Komunalnej w A. Sp. z o.o. z siedzibą w A. podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza z kolei, że spółka ta była zobowiązana do rozpoznania wniosku skarżącego. O ile kwestia ta nie stanowiła zagadnienia między stronami spornego to wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że przedmiotowa spółka należy w pełni do Gminy R., która jest jej jedynym wspólnikiem i jako taka realizuje za tę gminę należące do niej zadania publiczne, gospodarując również mieniem gminnym. Z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. wynika natomiast, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również m.in. osoby prawne jednostki samorządu terytorialnego i ich organy. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się w odniesieniu do spółek komunalnych (czyli spółek powoływanych przez jednostki samorządu terytorialnego), że spółki takie są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., z uwagi na to, że realizują one zadania publiczne będące zadaniami własnymi gminy (np. zaopatrzenie mieszkańców w wodę, odprowadzanie ścieków) a przez udział gminy w strukturze właścicielskiej dysponują funduszami publicznymi (zob. pkt 4 komentarza do art. 4 u.d.i.p. [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016 i przywołane tam orzecznictwo; por. także wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1484/16). Oznacza to, że spółkę - Zakład Gospodarki Komunalnej w A., jako podmiot realizujący zadania publiczne w zakresie gospodarki komunalnej oraz świadczenia usług użyteczności publicznej, należy zaliczyć do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. W ramach postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przedmiotową spółkę należy zatem traktować jako organ w rozumieniu przepisów ustawy to postępowanie regulującej.

Zasadniczy spór między stronami niniejszego postępowania dotyczy jednak kwalifikacji wnioskowanych przez skarżącego informacji. W ocenie organu, informacje te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co stanowiło powód odmowy ich udostępnienia i wybór pisma jako formy załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, z takim poglądem nie można się zgodzić. Jak już to zostało podniesione, w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest wszak każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, m.in. informacja publiczna o majątku (ust. 1 pkt 2 lit. f/ oraz pkt 5 lit. c/). Świadczone przez gminne przedsiębiorstwo komunalne usługi (działalność spółki) realizowane są z wykorzystaniem paliw, których zakup niewątpliwie wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych. W tej sytuacji informacje dotyczące wydatków na ten cel mieszczą się w katalogu informacji publicznej. Jeżeli zatem wydatki takie realizowane są z użyciem kart paliwowych, które są przypisane do określonych środków transportu (pojazdów służbowych) czy też pracowników organu (spółki komunalnej), to zasadniczo posiadane przez organ dane związane z zakupem w taki sposób paliwa ze środków publicznych stanowią informację publiczną. Dotyczą one bowiem bezpośrednio majątku przedmiotowej spółki i wydatkowania środków z nim związanych.

W świetle powyższego spełnione zostały zatem oba wymogi zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, tak podmiotowy jak i przedmiotowy. Organ obowiązany był tym samym do nadania wnioskowi właściwego biegu i zakończenia sprawy w jeden z przewidzianych ustawą i opisanych na wstępie uzasadnienia sposobów.

W ustawowym terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku z dnia 2 kwietnia 2026 r., tj. od dnia 3 kwietnia 2026 r. (data wpływu), skarżącemu nie udzielono informacji publicznej, ani też nie odmówiono udostępnienia w całości (bądź w części) żądanej informacji w przewidzianej dla takiego działania organu formie decyzji administracyjnej z uwagi na zaistniałe w sprawie okoliczności ewentualnego braku podstaw do udzielenia żądanych informacji (z uwagi na ewentualne ograniczenia prawa do informacji publicznej – art. 5 u.d.i.p. czy też niespełnienie dodatkowych wymogów z uwagi na rodzaj wnioskowanej informacji – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Stan bezczynności nie ustał też z dniem 17 kwietnia 2026 r., kiedy to do strony wystosowano pismo informacyjne o odmowie udostępnienia informacji publicznej, motywujące odmowę brakiem charakteru informacji publicznej wnioskowanego żądania. Wobec tego Sąd uznał, że od dnia 18 kwietnia 2026 r. Zakład Gospodarki Komunalnej w A. Sp. z o.o. z siedzibą w A. pozostaje w bezczynności.

Wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie niepodjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku, choćby podmiot zobowiązany mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Zakład Gospodarki Komunalnej w A. Sp. z o.o. z siedzibą w A. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2026 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1. sentencji wyroku).

Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił z kolei, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony.

Rażące naruszenie prawa oznacza więc wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, niewątpliwego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy.

Kierując się przedstawionymi kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność podmiotu wykonującego funkcje publiczne nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki wskazujące na rażące naruszenie prawa nie miały w sprawie miejsca, albowiem na stan bezczynności organu wpłynęło w zasadzie dokonanie błędnej oceny, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Mimo uznania na gruncie sprawy gminnego przedsiębiorstwa komunalnego, którego dotyczy przedmiotowa skarga za organ podkreślenia wymaga, że nie jest ono organem realizującym władztwo administracyjne i stosującym przepisy prawa administracyjnego na co dzień. Rolą spółki jest świadczenie usług użyteczności publicznej, co może tłumaczyć błędną ocenę znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów. Na uwagę zasługuje natomiast sprawne działanie spółki, udzielenie (wprawdzie błędnej) odpowiedzi w terminie, brak lekceważenia wnioskodawcy. Podniesione w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 20 maja 2026 r. argumenty, wobec wskazanych przez Sąd okoliczności, nie potwierdzają wystąpienia w sprawie rażącego charakteru naruszenia.

Stwierdzając zatem, że Zakład Gospodarki Komunalnej w A. Sp. z o.o. z siedzibą w A. dopuścił się bezczynności Sąd stwierdził jednocześnie, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt 2. sentencji wyroku).

Sąd nie znalazł ponadto podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu tego środka przemawia przedstawiona ocena o braku rażącego naruszenia prawa przez organ.

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis obligowałby wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej czy wymierzenia grzywny, a nie jedynie przewidywał taką możliwość. Przewidziane w ustawie jedynie fakultatywne działanie sądu w tym zakresie - bez sprecyzowania przesłanek przyznania sumy pieniężnej - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej (co tyczy się również wymierzenia organowi grzywny) winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16).

Mając powyższe na uwadze Sąd w pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3. sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Zakładu Gospodarki Komunalnej w A. Sp. z o.o. z siedzibą w A. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 100 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).