Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 326/18 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 326/18, oddalił skargę J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 14 lutego 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania J. Z. utrzymało w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] orzekającą o skierowaniu J. Z. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B, C, B+E, C+E prawa jazdy. Kolegium wskazało, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.r.d.", na podstawie którego starosta, jako organ l instancji jest uprawniony i zobligowany zarazem do wydania decyzji w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w razie przekroczenia przez kierowcę limitu 24 punktów za naruszenia przepisów prawa ruchu drogowego. Organ odwoławczy za bezsporne uznał, że skarżący przekroczył w okresie krótszym od jednego roku, bo od dnia 25 kwietnia 2016 r. do dnia 17 stycznia 2017 r. limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu rogowego, uzyskując łącznie 28 punktów. Okoliczność ta wynika wprost z dokumentu urzędowego, tj. wniosku o sprawdzenie kwalifikacji z dnia 16 maja 2017 r. wystawionego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji K. Zdaniem Kolegium zaistniały przesłanki do wydania decyzji o skierowaniu odwołującego się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu. Organ II instancji stwierdził, że ani z treści art. 114 ust. 1 P.r.d., ani też z innych przepisów tej ustawy nie wynika aby zakresem przedmiotowym swego zastosowania ustawa ta miała obejmować wyłącznie uprawnienia do kierowania pojazdem uzyskane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Kolegium podało, że zgodnie z art. 2 pkt 21 P.r.d. kierowca oznacza osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym lub motorowerem. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.k.p.", dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane za granicą krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Z tego też powodu posiadanie przez odwołującego się prawa jazdy wydanego przez R. nie ma wpływu na zastosowanie wobec niego art. 114 ust. 1 P.r.d. Organ stwierdził również, że wbrew zarzutom odwołania nie doszło do naruszenia dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. UE.L.2006.403.18), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "dyrektywa", powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt l OSK 856/16 i sygn. akt l OSK 857/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.k.p., dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jest m.in. krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, chyba że na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem. Kolegium uznało zatem, że nie ma podstaw do zakwestionowania uprawnień ani przesłanek do wydania przez polskie organy administracji decyzji w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. Z.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że z treści wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 16 maja 2017 r. wynika, iż skarżący w okresie od 25 kwietnia 2016 r. do 17 stycznia 2017 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co otrzymał łączną sumę 28 punktów. W okresie tym skarżący naruszając przepisy ruchu drogowego posługiwał się polskim prawem jazdy kat. B+BE+C+CE wydanym dnia 23 czerwca 2007 r. przez Starostę T. z wpisanym miejscem zamieszkania S., gm. S. Z akt administracyjnych wynika także, że to polskie prawo jazdy zostało wymienione przez skarżącego na prawo jazdy s. nr [...] w dniu 19 maja 2017 r.

Następnie Sąd wskazał, że na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. organ orzekający o skierowaniu na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy nie ma kompetencji do badania, czy organy kontroli ruchu drogowego dokonały właściwej kwalifikacji zachowań kierowcy, bowiem w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny, ani też, czy stwierdzonym naruszeniom przepisów ruchu drogowego przypisano właściwą liczbę punktów, bowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje komendantowi wojewódzkiemu Policji, którego działanie może być poddane kontroli sądu administracyjnego w drodze wniesienia skargi na czynności tego organu. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że kompetencja starosty w niniejszej sprawie sprowadzała się jedynie do sprawdzenia, w oparciu o wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., czy wpisy wskazane we wniosku są wpisami ostatecznymi i czy liczba punktów przekracza 24. Jak wynika z treści wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 16 maja 2017 r., skarżący w okresie od dnia 25 kwietnia 2016 r. do 17 stycznia 2017 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego za co otrzymał łączną sumę 28 punktów. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionował prawidłowości wpisów zawartych we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. W konsekwencji organ administracji po otrzymaniu wskazanego wniosku organu Policji zobligowany był skierować skarżącego na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdów.

Odnosząc się do treści przytoczonych przez organy przepisów art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 99 ust. 1 pkt 1 P.r.d. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy te przewidują skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. Podstawę wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierującego na podstawie tych przepisów może stanowić zarówno jedno zdarzenie mające postać przestępstwa lub wykroczenia drogowego, jak również wielokrotne naruszenie przez kierującego przepisów ruchu drogowego. Zdaniem Sądu, wielokrotne naruszenie przez skarżącego przepisów ruchu drogowego potwierdzone przypisaniem ponad 24 punktów w ciągu roku oznacza, że mamy do czynienia z ustawowo zdefiniowanym przypadkiem uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierującego. Sąd zwrócił uwagę, że w takiej sytuacji nie ma potrzeby odwoływania się do art. 49 ust. 1 u.k.p. i prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy zgłoszone zastrzeżenia co do kwalifikacji kierującego są istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Sądu, w takim przypadku o konieczności kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji przesądza art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d. Sąd stwierdził, że powołanie ww. przepisów P.r.d. w treści decyzji organów obu instancji nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu I instancji nie ma racji skarżący twierdząc, że polskie organy administracyjne nie były uprawnione do skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skoro legitymuje się on miejscem zamieszkania na terytorium S. oraz dysponuje prawem jazdy wydanym przez s. organ. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 dyrektywy, przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany jego prawa jazdy. Podkreślił, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie jest środkiem stricte prawnokarnym, lecz przynależy do sfery administracyjno-karnej związanej z bezpieczeństwem publicznym (drogowym), poddanym nadzorowi policji lub innych organów, którym przepisy szczególne przyznają konkretne kompetencje przysługujące organom policji. To bowiem organy policji dokonują kontroli i ewidencji tych wykroczeń i takie też rozumienie zasady terytorialności mieści się w zakresie dyspozycji przepisu art. 11 ust. 2 dyrektywy. Oznacza to, że wskazana dyrektywa, wprowadzając w art. 11 ust. 2 wyjątek na rzecz terytorialności, pozostawia krajom członkowskim swobodę w doborze regulacji karnych i administracyjno-karnych. Sąd stwierdził ponadto, że twierdzenia skarżącego o ewentualnym błędnym tłumaczeniu tekstu dyrektywy są jedynie luźną dywagacją, nie mająca żadnego oparcia w konkretnym przykładzie mogącym na takie błędy wskazywać.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że co prawda w przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d. jest mowa o uprawnieniach do kierowania pojazdem, natomiast z przepisu tego nie wynika, aby zakresem swym miał on obejmować jedynie uprawnienia do kierowania pojazdem uzyskane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.k.p., dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jest m.in. krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, chyba że na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem. W przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d. wskazano także drugi warunek skierowania, tj. przekroczenie 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji Sąd przyjął, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) P.r.d. znajduje zastosowanie także wobec kierowców posługujących się dokumentem prawa jazdy wydanym w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeśli kierowcy ci są obywatelami polskimi. W związku z powyższym Sąd uznał, że miejsce zamieszkania skarżącego nie było okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego normującego skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Skoro bowiem skarżący jest obywatelem polskim, przekroczył 24 punkty otrzymane na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d., a dokumentem stwierdzającym posiadanie przezeń uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym jest krajowe prawo jazdy wydane w R., to podlega on regulacji z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d. Sąd zwrócił również uwagę, że władze s. nie wydały skarżącemu nowych uprawnień stwierdzonych s. prawem jazdy, ale jedynie potwierdziły, wymienionym na s. prawo jazdy, wcześniejsze uprawnienia skarżącego nabyte i ujawnione w prawie jazdy wydanym przez Starostę T. Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. Z. zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 czerwca 2018 r. przez błędną wykładnię, na skutek przyjęcia, że przepis ten stanowi podstawę do wydania przez starostę decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy legitymującego się prawem jazdy wydanym przez organ państwa obcego i zamieszkałemu poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji bez podstawy prawnej,

b. art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że organ administracji był władny wydać decyzję o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierującego, w sytuacji gdy przepis ten uzależnia wydanie stosownej decyzji administracyjnej od wystąpienia uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierującego, a takowe zastrzeżenia nie były wskazywane w decyzjach organów administracji;

c. art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji, w sytuacji gdy dokument prawa jazdy nie został wydany przez polski organ administracyjny, a przez organ administracyjny R., co stanowiło przekroczenie kompetencji przez polski organ administracyjny,

2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i w związku z art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. przez dokonanie pobieżnej i niewyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięcia faktu, iż skarżący ma miejsce zamieszkania na terytorium S., co wyłącza względem niego jurysdykcję polskich organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, a ponadto powoduje naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych;

b. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a i w związku z art. 7a § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy normy prawne, zarówno polskie, jak i europejskie pozostawiają wątpliwości, co do właściwości polskich organów administracji publicznej w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, a w konsekwencji nierozstrzygnięcia występujących wątpliwości na korzyść skarżącego;

c. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a i w związku z art. 7 K.p.a. przez jego niezastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo nie wyjaśnienia dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do nie uwzględnienia słusznego interesu strony,

d. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie z uwagi na miejsce zamieszkania skarżącego na terytorium S., skoro zgodnie z art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy, postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierującego przez polski organ administracji publicznej winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w całości z powodu prawnej bezskuteczności skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji przez polski organ administracyjny.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Zasadniczym problemem, który zarysował się w okolicznościach badanej sprawy jest wskazanie czy polski organ administracji posiada kompetencje do stosowania krajowych środków prawnych wobec kierowcy, który w sposób kwalifikowany (wielokrotny) narusza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przepisy ruchu drogowego, a dodatkowo będąc obywatelem polskim, który zamieszkuje poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, legitymuje się krajowym prawem jazdy wydanym w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Przed odniesieniem się do powyższej kwestii należy zaznaczyć, iż nie jest sporne w sprawie, że skarżący będąc obywatelem polskim, zamieszkującym na terytorium R., w okresie krótszym niż jeden rok, bowiem od dnia 25 kwietnia 2016 r do 17 stycznia 2017 r za naruszenia przepisów ruchu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskał 28 punktów, o których mowa w art. 130 ust. 1 i 2 P.r.d., w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 czerwca 2018 r. Tym samym przekroczył 24 punkty wskazane w art. 130 ust. 2 owej ustawy.

Uwzględniając powyższe okoliczności i przenoszą je na grunt przepisów art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywny, w których skarżący kasacyjnie upatruje źródła prawa wyłączającego wobec niego kognicję polskich organów administracji w zakresie stosowania restrykcji prawych po przekroczeniu limitu 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, należy przede wszystkim wskazać, iż art. 11 ust. 2 dyrektywy stanowi, że przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany jego prawa jazdy; natomiast art. 12 dyrektywy definiuje dla jej celów pojęcie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy. W tym zakresie wypada zauważyć, że skarżący kasacyjnie mieszka na terenie R. i kwestia ta nie budziła kontrowersji w dotychczasowym postępowaniu.

Wracając zatem do treści art. 11 ust. 2 dyrektywy należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego była ona już przedmiotem analizy, z której wyprowadzono jednoznaczny wniosek, że zasada terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, o której mowa w owej regulacji in initio, nie podlega ograniczeniu w takim zakresie, w jakim państwo członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, może stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami. Orzecznictwo konsekwentnie wskazuje, że restrykcje z powodu przekroczenia ustalonego ustawą limitu punków za wykroczenia drogowe, polegające m.in. na zatrzymaniu prawa jazdy, ale także na skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, lub na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, nie są co prawda typowymi środkami prawnokarnym, ale przynależą do sfery administracyjno-karnej, która związana jest z bezpieczeństwem publicznym państwa (bezpieczeństwem drogowym) i została poddana nadzorowi policji lub innych organów, którym przepisy szczególne przyznały konkretne kompetencje przysługujące policji, także w zakresie kontroli i ewidencji naruszeń przepisów ruchu drogowego. Tym samym krajowe regulacje prawne odnoszące się do owych restrykcji związanych z wielokrotnym naruszaniem przepisów ruchu drogowego stanowią wypełnienie zasady terytorialności, o której mowa w art. 11 ust. 2 dyrektywy (vide: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2342/14; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r sygn. akt I OSK 856/16; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 933/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Znajdują zatem zastosowanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na uprawnienie państwa członkowskiego miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, do stosowania wobec niego własnych przepisów krajowych w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami, a także wymiany jego prawa jazdy.

Odnosząc się natomiast do samego zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy przez niewłaściwe zastosowanie, to należy podkreślić, że dyrektywy wprawdzie wiążą państwo członkowskie, do którego są skierowane, ale pozostawiają organom krajowym swobodę wyboru formy i środków dla osiągnięcia przewidzianych w dyrektywie celów. Oznacza to, że wskazana dyrektywa, potwierdzając w art. 11 ust. 2 in initio zasadę terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, a jednocześnie wprowadzając regulację uprawniającą państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami, pozostawia krajom członkowskim swobodę w doborze regulacji karnych i administracyjno-karnych, także w zakresie odnoszącym się do ograniczania lub pozbawiania uprawnień do kierowania pojazdami, jako skutku naruszania przepisów ruchu drogowego. (vide: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2342/14; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 933/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się z powyższej perspektywy do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy należy zauważyć, że w przeciwieństwie do rozporządzeń Unii Europejskiej, dyrektywy nie mają mocy bezpośrednio obowiązującej, a ich adresatami są państwa członkowskie, do których są kierowane, a nie obywatele, organy lub instytucje tych państw. Państwa członkowskie są z kolei zobligowane do implementacji do porządku krajowego przepisów zawartych w dyrektywie w taki sposób, aby uwzględniając specyfikę krajowego systemu prawnego państwa członkowskiego, zapewnić rezultat przewidziany w dyrektywie, w zakreślonym przez dyrektywę terminie (art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) (Dz.Urz. UE 2006 C 321E). Tym samym proces implementacji dyrektywy oznacza dla krajowego prawodawcy konieczność stworzenia własnych regulacji prawnych, które pozwolą urzeczywistnić przewidziany w dyrektywie rezultat prawny w zakreślonym terminie. Z tego też powodu to krajowemu prawodawcy pozostawiono wybór metod i form wdrożenia dyrektywy ze względu na osiągnięcie rezultatu przewidzianego w dyrektywie. Skoro tak, to obywatel może powołać się bezpośrednio na postanowienia dyrektywy wyłącznie wtedy gdy minął termin jej implementacji, albo też została ona implementowana w sposób nieprawidłowy (vide: orzeczenie ETS w sprawie 102/79 European Commission v. Belgium, ECR 1980, 1473), a dodatkowo gdy jej regulacje nadają się do bezpośredniego zastosowania, a więc są precyzyjne i bezwarunkowe oraz wynikają z nich prawa jednostki wobec państwa (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 933/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem nie budzi wątpliwości fakt implementacji owej dyrektywy do polskiego porządku prawnego, a skarżący kasacyjnie nie zarzuca wadliwości dokonanej implementacji, w szczególności w zakresie art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy, lecz wskazuje jedynie na niewłaściwe zastosowanie owych przepisów, to skarga kasacyjna w tym zakresie nie może zastać uwzględniona, bowiem powyższe przepisy dyrektywy nie stanowią źródła uprawnień skarżącego i nie mogą posłużyć do skonstruowania wzorca kontroli legalności aktów stosowania prawa kwestionowanych przez skarżącego w badanej sprawie.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.) b P.r.d., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2018 r., który upoważniał starostę do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d. Regulacja art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.) b P.r.d. - jak zostało to powyżej zasygnalizowane - będąc związana z bezpieczeństwem publicznym państwa (bezpieczeństwem drogowym) przynależy do sfery administracyjno-karnej, która określa restrykcje za wielokrotne naruszanie, m.in. przez kierującego pojazdem silnikowym, przepisów ruchu drogowego i przekroczenie ustalonego ustawą limitu punków za wykroczenia drogowe. Przepis ten wypełnia zatem zasadę terytorialności, o której mowa w art. 11 ust. 2 dyrektywy, także z tego powodu, że sfera bezpieczeństwa drogowego została poddana nadzorowi policji oraz organów administracji, które na mocy przepisów prawa krajowego, wykonują kompetencje policji w zakresie kontroli i ewidencji naruszeń przepisów ruchu drogowego (art. 96 ust. 1 i 2, art. 99 ust. 1 u.k.p.). Powyższe uwagi nie pozwalają zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż krajowe restrykcje o administracyjno-karnym charakterze nie mogą dotykać kierowców wielokrotnie naruszających przepisy ruchu drogowego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, tylko z tego powodu, że ci nie zamieszkują na terytorium Polski i posługują się krajowym prawem jazdy innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Podstawy do takiego stanowiska nie dają przepisy dyrektywy, które wyrażnie wskazują, że zostały ustanowione w trosce o bezpieczeństwo ruchu drogowego (uwaga 15 dyrektywy). Nie można zatem upatrywać w nich źródła prawa ograniczającego kompetencje organu państwa, który działając w ramach zasady terytorialności z art. 11 ust. 2 dyrektywy, nadzoruje, weryfikuje i limituje uprawnienia do kierowania pojazdami przez osoby, które na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wielokrotnie naruszają przepisy ruchu drogowego, czym zagrażają bezpieczeństwu innych użytkowników dróg. Ograniczenie owej kompetencji nie wynika w szczególności z faktu zamieszkiwania skarżącego poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub posługiwania się krajowym prawem jazdy innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Kompetencja organu krajowego miejsca dokonanych naruszeń przepisów prawa ruchu drogowego wynika z zasady terytorialności, którą szanuje także art. 11 ust. 2 in initio dyrektywy. Ponadto należy dostrzec, iż art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d. posługuje się terminem "osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem". Przepis ten nie limituje zatem adresatów wyłącznie do tych, którzy uzyskali uprawnienia do kierowania pojazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 pkt. 2 lit. c) i ust. 3 u.k.p. dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest m.in. krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, chyba że na terytorium któregokolwiek z państw wymienionych w art. 4 ust. 3 u.k.p., to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem. Z okoliczności sprawy nie wynika taka okoliczność, natomiast nie budzi wątpliwości spełnienie przez skarżącego drugiej przesłanki stosowania powyższej regulacji, tj. przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. przez niewskazanie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji skarżącego. Odnosząc się do tegoż zarzutu należy wskazać, iż skarżący został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d., w związku z przekroczeniem 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d., nie zaś w trybie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Decyzja wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d., ma charakter związany, a jej przesłanką jest stwierdzenie, w oparciu o wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, że osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdami przekroczyła limit 24 punktów. Z kolei przepis art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. reglamentuje inną sytuację, w której, wobec kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem, istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do posiadanych kwalifikacji. W tej sytuacji nie mamy do czynienia z przekroczeniem limitu punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d., ale wyłącznie z zastrzeżeniami co do kwalifikacji kierowcy, które mogą wynikać chociażby z jego wieku, z wieloletniej absencji w kierowaniu pojazdem albo też z wielokrotnego naruszania przez kierującego przepisów ruchu drogowego, jeżeli nie doprowadziło to do przekroczenia limitu punktów za popełnione wykroczenia. Tym samym zarzut kasacyjny naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. postawiony został nieadekwatnie do okoliczności sprawy.

Powyższe uwagi niezasadnymi czynią zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Nie budzi zastrzeżeń poziom dokładności ustaleń stanowiących podstawę faktyczną kwestionowanych decyzji, w szczególności niekwestionowane jest ustalenie, że skarżący będąc polskim obywatelem, od wielu lat zamieszkuje na terytorium R. Nie pozwala to potwierdzić zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Natomiast kwestia relewantności okoliczności związanej z miejscem zamieszkania skarżącego została omówiona powyżej i uznana za nieistotną z punktu widzenia możliwości zastosowania w sprawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d.

Z kolei zarzuty naruszenia art. 7a § 1 i art. 8 § 1 K.p.a. w motywach skargi kasacyjnej odwołują się do bliżej nie sprecyzowanych braków w uzasadnieniu decyzji organów oraz ogólnie przywołanej niejasności i wątpliwości co do treści normy prawnej. Powyższe nie pozwala potwierdzić zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a za takie naruszenie nie może być uznawane samo prowadzenie wobec skarżącego, przez organy państwa miejsca naruszeń przepisów ruchu drogowego, postępowania w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d. Z kolei zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, o której mowa w art. 7a ust. 1 K.p.a., wymaga aby wątpliwość co do treści normy prawnej była tego rodzaju, że treść owej normy pozostaje niejasna po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów prawa. Winna to być zatem wątpliwość o charakterze obiektywnym. Samo powzięcie wątpliwości przez stronę nie jest wystarczające dla możliwości zastosowania art. 7a ust. 1 K.p.a. Mając na uwadze utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób rozumienia zasady terytorialności, o której mowa w art. 11 ust. 2 in initio dyrektywy, nie można podzielić wątpliwości skarżącego co do możliwości zastosowania w sprawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7a § 1 i art. 8 § 1 K.p.a. W konsekwencji nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., bowiem postępowanie w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d., nie jest bezprzedmiotowe z uwagi na zamieszkiwanie skarżącego na terytorium R. i posługiwanie się s. prawem jazdy.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.