Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 155/18 w sprawie ze skargi J. A. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

UZSASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 155/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. A. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] października 2014 r. (data wpływu do organu – [...] listopada 2014 r.) J. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) zwana dalej w skrócie - u.d.i.p., zwrócił się do [...] S.A. w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach stanowiących jego własność, w szczególności o udostępnienie ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno - prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] S.A. Oddział [...] wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie. Brak powyższy został uzupełniony pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. (data wpływu pisma do organu - [...] grudnia 2014 r.).

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ poinformował Wnioskodawcę, że w [...] S.A. Oddział [...] brak jest dokumentów, o których mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] pażdziernika 2018 r. J. A. (dalej jako Skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, zarzucając przedsiębiorstwu [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka) bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] października 2014 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Pełnomocnik Skarżącego zażądał: stwierdzenia bezczynności Spółki; zobowiązania Spółki do udzielenia informacji w zakresie i w formie zgodnej z wnioskiem Skarżącego w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku wydanego w sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z [...] października 2014 r. Skarżący wystąpił do Spółki o udostępnienie dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej własność skarżącego, położonej w [...], nr ew. działki [...]. Pismem z [...] grudnia 2014 r. Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji, bez wydania stosowanej decyzji odmownej. W ocenie pełnomocnika nie ma wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej. Do dnia wniesienia skargi Skarżący nie otrzymał ani wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w formie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania, co sprawia, że skarga na bezczynność Spółki jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki podniósł, że wymiana pism między stronami nie została zakończona, przez co również skarga jest przedwczesna z uwagi na brak dopełnienia przez Skarżącego obowiązku wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem pełnomocnika Spółki skarga jest niezasadna, gdyż w okolicznościach sprawy nie można mówić o bezczynności Spółki. Pismem z [...] października 2014 r. pełnomocnik Skarżącego wezwał Spółkę do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, zapłaty wynagrodzenia z tytułu rzekomego bezumownego korzystania z nieruchomości oraz zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Spółka odpowiedziała pismem z [...] grudnia 2014 r. wskazując, że nie posiada dokumentów żądanych przez Skarżącego. Nie sposób zatem przyjąć stanu bezczynności po stronie Spółki.

W dalszych wywodach pełnomocnik podniósł, że Spółka działa na wolnym i konkurencyjnym rynku przez co podejmuje działania niezbędne do ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby bezpośrednio lub pośrednio wpływać na jej kondycję finansową. Należą do nich informacje dotyczące uwarunkowań lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, o ile Spółka jest w ich posiadaniu, bowiem często ze względu na dalece historyczny moment wytworzenia urządzeń Spółki brak jest możliwości odnalezienia decyzji administracyjnych lub innych aktów. Same poszukiwania tych dokumentów generują po stronie Spółki wysokie koszty, które nie są ujmowane w zatwierdzanej przez Prezesa URE taryfie. Rodzi to problem nierównego traktowania podmiotów, gdyż do podmiotów, które w swojej strukturze nie posiadają jednostek publicznych nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem pełnomocnika Spółki przyznanie żądanym informacjom charakteru informacji publicznej prowadzi w prostej linii do negatywnych dla Spółki rozstrzygnięć w postępowaniach sądowych o zapłatę. Wynikające stąd koszty są ostatecznie uwzględniane we wzroście cen energii, a tym samym obciążają odbiorców. Żądane przez Skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zatem ich ujawnienie stanowiłoby działanie na szkodę Spółki.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku, w pierwszej kolejności Sąd odniósł się do właściwości miejscowej Sądu. Kwestia ta wynika ze specyfiki spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a w szczególności z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który w kręgu zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienia podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Na tle tego przepisu, w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że taką jednostką jest każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołaną w celu świadczenia usług na określonym terenie, w tym oddział spółki akcyjnej, nie posiadający osobowości prawnej. Wobec tego jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej może być zarówno spółka, jak i jej oddział, gdy do oddziału spółki zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji. Jeżeli działania lub bezczynność oddziału spółki w tym zakresie staną się następnie przedmiotem skargi złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w tak zainicjowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym oddziałowi spółki akcyjnej przysługuje przymiot strony (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., I OSK 914/14).

Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie problem właściwości miejscowej sądu aktualizuje się o tyle, że zarówno pismo z [...] grudnia 2014 r., stanowiące odpowiedź na żądanie udostępnienia informacji publicznej, jak i odpowiedź na skargę została wystosowana przez [...] S.A. Oddział [...]. Tym niemniej jednak pismo Skarżącego z [...] października 2014 r., zawierające żądanie udostępnienia informacji publicznej, zostało skierowane do [...] S.A. z siedzibą w [...]. Również ten podmiot został wskazany w skardze jako organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. W tej sytuacji nie ma podstaw do twierdzenia, aby adresatem żądań skarżącego nie była sama Spółka, lecz jej Oddział w [...]. Żądania zostały skierowane jednoznacznie wobec Spółki z siedzibą w [...], a sposób udzielenia odpowiedzi jest wyłącznie wyrazem wewnętrznych zasad obiegu korespondencji w Spółce. W tej sytuacji, w ocenie Sądu jest on właściwy miejscowo do rozpoznania skargi, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

W dalszej kolejności Sąd odniósł się do argumentacji Spółki dotyczącej obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu wskazując, że skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, który to pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w związku z tym również do bezczynności w zakresie podjęcia takich czynności przez organ. Z powyższych względów skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zatem wyłączony jest obowiązek przewidziany w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Na poparcie prezentowanego stanowiska Sąd powołał się na orzecznictwo sądowe.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd przypomniał, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga stwierdzenia, że Spółka była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej.

W katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) ustawodawca wymienił w pierwszej kolejności władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Na tle przywołanej regulacji w literaturze przedmiotu trafnie wskazuje się, że do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. Wydanie, Warszawa 2016, s. 91).

Sąd I instancji podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., I OSK 921/18).

W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa nie ma wątpliwości, że Spółka należy do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Sąd zwrócił następnie uwagę, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich informacji które mają walor informacji publicznej. Odwołując się do utrwalonych w orzecznictwie poglądów Sąd zauważył, że jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, Lex 291197, wyrok NSA z 22 czerwca 2010 r., I OSK 385/10). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie do powoływanego wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. W ocenie Sądu I instancji okoliczności rozpoznawanej sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że celem Skarżącego jest uzyskanie informacji w jego indywidualnej sprawie, służącej jego partykularnym, subiektywnym interesom, nie mającej nic wspólnego ze sprawą publiczną. W szczególności należy zauważyć, że wniosek o udostępnienie informacji został sformułowany w końcowej części pisma z [...] października 2014 r. określonego jako: "Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej". Skarżący w pierwszej kolejności żądał od Spółki zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu oraz wypłaty stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z nieruchomości będącej jego własnością. Żądanie udostępnienia dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej własność Skarżącego miało charakter wtórny wobec powyższych żądań. Cel udostępnienia informacji w tych okolicznościach jest jasny: Skarżącemu chodziło o pozyskanie dokumentacji na użytek późniejszego ewentualnego sporu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu i wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądanie nie dotyczyło sprawy publicznej, lecz prywatnej sprawy skarżącego. Żądana informacja w okolicznościach sprawy absolutnie nie spełniała ustawowych kryteriów uznania za informacje publiczną, w związku z powyższym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miała w ogóle do niej zastosowania. Konkluzją wywodów stało się stwierdzenie, że Spółka nie miała obowiązku udostępnienia informacji, która nie stanowiła informacji publicznej, nie można zatem skutecznie zarzucać jej bezczynności. W ocenie Sądu i instancji niezasadne są twierdzenia pełnomocnika Skarżącego, że Spółka powinna wydać decyzję o odmowie dostępu do informacji lub o umorzeniu postępowania. W świetle art. 16 ust.1 u.d.i.p., tylko w sytuacji, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy, a podmiot zobowiązany do jej udzielenia odmawia jej udostępnienia, podmiot ten ma obowiązek wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/08). Spółka nie tylko nie miała obowiązku, ale wręcz nie mogła wydać decyzji w odpowiedzi na wniosek Skarżącego. Sąd podniósł, że wadliwa jest argumentacja podniesiona przez Spółkę w piśmie z [...] grudnia 2014 r. (stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego z [...] października 2014 r.) gdyż odnosi się ona tylko do braku żądanych dokumentów. Jednakże w ocenie Sądu, skoro wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, załatwienie wniosku w drodze pisma, mimo braku wskazania, że żądane dane nie są objęte ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie jest na tyle wadliwe, aby uzasadniało uwzględnienie skargi. Uwzględniając skargę Sąd mógłby co najwyżej zobowiązać Spółkę do udzielenia odpowiedzi w tej samej formie – zwykłego pisma, a nie decyzji, z podaniem jedynie poprawnej, pełnej argumentacji, wyjaśniającej, że w okolicznościach sprawy żądane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Takie działanie byłoby zupełnie irrelewantne w punku widzenia interesów prawnych Skarżącego, a w konsekwencji byłoby również sprzeczne z ekonomią procesową.

W ocenie Sądu argumenty powoływane w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla rozpoznania sprawy. Sąd zwrócił jedynie uwagę, że powoływanie się w odpowiedzi na skargę na tajemnicę przedsiębiorstwa jest chybione z dwóch względów: po pierwsze, argumentacja ta jest wprost przeciwna do wniosku Spółki o oddalenie skargi, bowiem odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa wymagałaby wydania decyzji, a to uzasadniałoby zarzut bezczynności, niesporne jest bowiem, że Spółka decyzji nie wydała. Po drugie, co ważniejsze, rozważanie tajemnicy przedsiębiorstwa jest bezcelowe, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w drodze uznania, iż ewentualne przyszłe, poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych na drodze postępowania przed sądem powszechnym przez Skarżącego od [...] S. A. stanowi negację uznania za informację publiczną informacji objętych wnioskiem Skarżącego z dnia [...] października 2014 r. z uwagi na ich, zdaniem Sądu I instancji, indywidualny a nie publiczny charakter, w drodze dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie niezgodnego z treścią art. 2 ust 2 u.d.i.p. zbadania hipotetycznego interesu prawnego Skarżącego;

2. art. 13 ust 1 u.d.i.p. - w drodze uznania, iż [...] S. A. z siedzibą w [...] nie dopuścił się bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek Skarżącego z dnia [...] października 2014 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: PrSądAdm) oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) w zw. z art. 11 kpa oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa oraz w zw. art. 80 kpa - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uwzględnieniu skargi na bezczynność Organu [...] S. A. w przedmiocie pierwotnego wniosku Skarżącego, pomimo nie rozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w szczególności rozpoznaniu materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającej się stwierdzeniem przez Sąd I instancji, iż ewentualne, hipotetyczne, przyszłe, a zarazem poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych przez Skarżącego od [...] S. A. na drodze postępowania przed sądem powszechnym stanowi negację uznania za informację publiczną, informacji objętych wnioskiem Skarżącego z dnia [...] października 2014 r. z uwagi na ich, zdaniem Sądu I instancji, indywidualny a nie publiczny charakter, przy czym w niniejszym zakresie Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 kpa), oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa) poprzez brak rozważenia dokładnego brzmienia treści art. 2 ust 2 u.d.i.p. w drodze zbadania hipotetycznego interesu prawnego Skarżącego.

Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 155/18 z dnia 4 grudnia 2018 r., a następnie rozpoznanie skargi poprzez:

• stwierdzenie bezczynności [...] S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek Skarżącego J. A. z dnia [...] października 2014 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

• zobowiązanie [...] S. A. z siedzibą w [...] do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem Skarżącego z dnia [...] października 2014 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie.

Z ostrożności procesowej, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., kasator wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Skarżący złożył wniosek o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że w świetle ustawy o dostępnie do informacji publicznej [...] S. A. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jednakże, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w drodze uznania, iż ewentualne przyszłe, poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych na drodze postępowania przed sądem powszechnym przez Skarżącego od [...] S. A. stanowi negację uznania za informację publiczną informacji objętych wnioskiem Skarżącego z dnia [...] października 2014 r. Przy czym, w ocenie kasatora, niniejsze naruszenie skutkowało równoczesnym naruszeniem przepisów postępowania w drodze obrazy przepisu art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa oraz w zw. art. 80 kpa - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi na bezczynność [...] S. A. w przedmiocie pierwotnego wniosku Skarżącego, pomimo nie rozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w szczególności rozpoznaniu materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. W niniejszym zakresie Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 kpa), oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa) poprzez brak rozważenia dokładnego brzmienia treści art. 2 ust 2 u.d.i.p. w drodze zbadania hipotetycznego interesu prawnego Skarżącego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podniósł, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji informacje, o które zwrócił się skarżący we wniosku z dnia [...] pażdziernika 2014 r. mają charakter informacji publicznej. W tej kwestii skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrażone w wyroku sygn. akt I OSK 2532/13. Skarżący wskazał, że wnioskowane informacje nie zostały mu udostępnione w inny, przewidziany w u.d.i.p. sposób. Zaznaczył, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że skarżący jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą w ogóle wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, przy czym za powyższą informację przetworzoną nie sposób uznać informacji z archiwalnych decyzji administracyjnych statuujących pozwolenie na budowę urządzeń przesyłowych na działce stanowiącej obecnie własność Skarżącego. Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 ustawy. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej, jak wskazano w omawianym wyroku. To wnioskodawca decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie z wniosku Skarżącego takiego trybu nie ma, gdyż jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżących wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia sieci przesyłowej na działce skarżącego, a więc dokumentów tworzących sferę faktów publicznych. Wniosku o udostępnienie tego rodzaju dokumentów nie można zatem oceniać w żadnej mierze w kategoriach nadużycia prawa.

Końcowo autor skargi kasacyjnej wskazał, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Zasadniczo w pierwszej kolejności winien być rozpoznany zarzut naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na nie budzące wątpliwości zastosowanie przepisu prawa materialnego. Jednakże ze względu na konstrukcję wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w której zarzut naruszenia prawa materialnego powiązany jest z zarzutem naruszenia prawa procesowego, zasadnym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do narzutu naruszenia prawa materialnego.

Wskazać należy, że prawidłowo sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego winien polegać na wskazaniu mającego w sprawie zastosowanie przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z konkretnie określonym przepisem prawa materialnego, który w ocenie autora skargi kasacyjnej został naruszony przez sąd. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem bezpośrednio przepisów prawa materialnego lecz w ramach swojej właściwości kontroluje prawidłowość zastosowania przepisów prawa przez organy administracyjne. Tym samym naruszenie prawa materialnego przez sąd I instancji, w ramach zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polega na nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli stosowania przepisów prawa materialnego przez organy administracyjne. W analizowanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez powołania się na przepis stanowiący podstawę orzekania przez sąd I instancji. Wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jej autor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 6 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w drodze uznania, że ewentualne przeszłe, poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych stanowi negację uznania, że wnioskowane informacje są informacjami publicznymi oraz art. 13 ust. 1 u.di.p w drodze uznania, że organ nie dopuścił się bezczynności, z czym kasator się nie zgadza. Na tle treści skargi kasacyjnej powyższe sformułowanie należy odczytywać jako zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego polegający na błędnym ich zastosowaniu w stanie faktycznym danej sprawy (błąd subsumpcji), które doprowadziło do oddalenia, zamiast uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się zasadny.

W analizowanej sprawie nie budziła sporu okoliczność, że w świetle art. 4 u.d.i.p. [...] S. A. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Istota sporu koncentrowała się natomiast wokół charakteru prawnego informacji, o które zwrócił się skarżący, a które w ocenie Sądu I instancji nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe stanowisko doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że udostępnienie przedmiotowych informacji nie mogło nastąpić w trybie tej ustawy, stąd też zgłoszony w skardze zarzut bezczynności organu został oceniony jako bezzasadny.

Stanowisko Sądu I instancji w zakresie kwalifikacji wnioskowanych informacji uznać należy za błędne. W orzecznictwie przyjmuje się, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (wyrok z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 260/13, podobnie wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1835/12). Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującym rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa".

Tak rozumiane pojęcie "informacji publicznej" klasyfikuje wnioskowane przez skarżącego informacje jako informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy nie doszło do ich upublicznienia, ani też informacje te nie zostały skarżącemu wcześniej udzielone, zgodnie z jego wnioskiem. Dokumentacja prawna, tak jak to ujęto we wniosku z dnia [...] pażdziernika 2014 r., która stanowiła podstawę lokalizacji i budowy (przebudowy, remontu, eksploatacji) sieci przesyłowej należących do Spółki, a znajdujących się na działkach skarżącego, posiada walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczy bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, wszak świadczenie usług publicznych w zakresie przesyłania, dystrybucji i magazynowania energii elektrycznej następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze tej ustawy, będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, który statuuje obywatelskie prawo do informacji publicznej ( por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 2532/13).

Natomiast nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że skarżący jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Wnioskodawca, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Obowiązkiem organu było rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem w jeden z poniższych sposobów: udostępnienie informacji publicznej poprzez czynność materialno -techniczną; odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzenie postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy) w formie decyzji administracyjnej; odmowa udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; powiadomienie pisemnie wnioskodawcy, że dany podmiot nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że do udostępnienia żądanej informacji publicznej mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych.

Wskazać należy, że zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego nakazu udzielenia informacji. Przyjęcie bowiem, że dane informacje stanowią informację publiczną, nie wyklucza, że w treści poszczególnych objętych wnioskiem dokumentów znajdą się i takie informacje, których ujawnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będzie ograniczeniu czy wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania, adresat wniosku może zatem rozpatrzyć wniosek pozytywnie, udostępniając informację publiczną, może także ograniczyć do niej dostęp, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, względnie - może także załatwić wniosek negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, o czym stanowi art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 tej ustawy.

Z wyżej przedstawionych względów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraził błędne stanowisko twierdząc, że w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskowane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd I instancji interpretacja mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego okazała się nieprawidłowa. Jednakże pomimo błędnego uzasadnienia sentencja zaskarżonego wyroku zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Jak wyżej wskazano, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ poinformował skarżącego o tym, że nie jest w posiadaniu dokumentów, o których mowa w jego wniosku z dnia [...] pażdziernika 2017 r. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej pismo organu informujące o tym, że nie dysponuje on żądanymi informacjami publicznymi stanowi formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem stwierdzić należy, że wniosek skarżącego został załatwiony zgodnie z przepisami w.w. ustawy. Nadto, jak wynika z akt sprawy, załatwienie wniosku w sposób wyżej opisany nastąpiło z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., czyli w ciągu 2 miesięcy od daty jego złożenia, co niweczy zarzut bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w toku postępowania przed organem jak również w postępowaniu sądowym skarżący nie podważył w żaden sposób stanowiska organu w zakresie niedysponowania wnioskowanymi dokumentami.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji normy przytoczonego powyżej przepisu wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (por.wyroki NSA sygn. akt II GSK 221/10, II OSK 2637/15).

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Zarzuty te nie podlegały uwzględnieniu, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Pomimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonego wyroku jest prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada przepisom prawa. W konsekwencji, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w wyroku.