Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego M. S. z dnia [...] stycznia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia wyroku; 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 13 marca 2023 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.

Skarżący wskazał, że w dniu 11 stycznia 2023 r złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "Proszę o informację czy przeciwko Wójtowi Gminy J. F. wpłynęło oficjalne oskarżenie o mobbing w pracy?". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano odpowiedź na adres poczty elektronicznej.

W dniu 19 stycznia 2023 r. skarżący otrzymał odpowiedź od organu, w której wyrażono stanowisko, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku nie jest informacja publiczna. Do dnia złożenia niniejszej skargi nie została skarżącemu udostępniona informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku z dnia 11.01.2023r.

Zdaniem skarżącego informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że niniejsza skarga jest zasadna i konieczna.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi w całości. W ocenie organu skarga w niniejszej sprawie została złożona bez wcześniejszego wniesienia ponaglenia do właściwego organu, co jest ustawowym wymogiem jej dopuszczalności, a zatem czyni ją niedopuszczalną i uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Ponadto organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie każda informacja interesująca wnioskodawcę, stanowi informację publiczną. Dokumenty prywatne (w tym mające byt w postępowaniu sądowym odnoszącym się do danej osoby) zgodnie z przyjmowaną linią orzeczniczą nie stają się dokumentem urzędowym zawierającym informację o sprawach publicznych danego organu administracyjnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a) u.d.i.p. przez sam fakt wejścia w skład akt postępowania administracyjnego o charakterze materialno — technicznym.

Zdaniem organu skarga o mobbing w pracy w rozumieniu art. 943 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U.2022.1510 t.j.) to dokument prywatny: pochodzi od prywatnej osoby przeciwko osobie w sprawie prywatnej, istniejącej wyłącznie pomiędzy skarżącym, a skarżonym, treść dotyczy sprawy prywatnej, a nie sfery publicznej, zatem nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit, a) w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j., w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Wójta Gminy polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego informacji zgodnie z wnioskiem, a mianowicie "czy przeciwko Wójtowi Gminy J. F. wpłynęło oficjalne oskarżenie o mobbing w pracy?".

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Informacją publiczną jest natomiast każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy.

Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów.

W judykaturze wyrażone zostały poglądy, które Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela, że skargi pracowników i załączniki składane przez nich do akt postępowania antymobbingowego oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia komisji antymobbingowej stanowią informację publiczną, albowiem w świetle ustawowej definicji informacji publicznej oraz przykładowego wyliczenia rodzajów tych informacji (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną (tak wyroki WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 801/15 i z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 218/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 30/17).

Zatem informacja czy przeciwko Wójtowi Gminy wpłynęło oficjalne oskarżenie o mobbing w pracy stanowi informację publiczną bowiem dotyczy działalności Wójta jako osoby pełniącej funkcje publiczne i jego podwładnych. O ile bowiem ochrona prywatności może dotyczyć szeregowych pracowników Gminy, o tyle jest ona wyłączona w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Podkreślić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2010 r., I OSK 1149/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Prawdą jest, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie jest nieograniczone. W przypadku wszakże kolizji praw konstytucyjnie i ustawowo chronionych niezbędne jest ich wyważenie, które nie może prowadzić do generalnego wyłączenia prawa do informacji publicznej w określonej kategorii spraw. Z faktu zatem, że postępowanie w sprawie mobbingu w pracy jest regulowane wewnętrznymi procedurami, obowiązującymi w Gminie (...), zaś procedura ta dotyczy relacji pracowniczych, nie można wywodzić generalnego wyłączenia uprawnień obywateli do dostępu do informacji publicznych, wytworzonych w ramach tego postępowania (wyrok WSA w Warszawie z 18.10.2018 r., II SA/Wa 458/18, LEX nr 2643741).

Tym samym zdaniem Sądu działanie organu, który odmówił udzielenia informacji w zakresie wskazanym we wniosku z tego względu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej organ powinien był albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 11 stycznia 2023 r. dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.