Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 752/17 w sprawie ze skargi E. Oddział w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I OSK 2376/18

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 752/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S.A. Oddział w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości - uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., [...] Starosta S. (zwany dalej "Starostą"), działając na podstawie m.in. art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n."),

1. zobowiązał P. i B. małż. R., właścicieli nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 0,0986 ha, położonej w obrębie O., gm. P. do udostępnienia nieruchomości inwestorowi E. S.A. w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15 kV w relacji W.,

2. obowiązek udostępnienia nieruchomości określił jako polegający na umożliwieniu osobom upoważnionym przez E. S.A. wstępu na teren działki [...] w celu: usunięcia jednego stanowiska słupowego i posadowienia nowego w dotychczasowym miejscu, usunięcia istniejących przewodów średniego napięcia i podwieszenia nowych przewodów średniego napięcia, z zachowaniem dotychczasowej trasy oraz zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie tych czynności. Zaznaczono, że obszar do wykonywania prac dla działki [...] wyniesie 69 m2, a zakres zajęcia został przedstawiony w załączniku do decyzji;

3. nałożył obowiązek udostępnienia nieruchomości na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia rozpoczęcia prac.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w jego ocenie planowana inwestycja powinna być kwalifikowana jako remont w rozumieniu art. 124b u.g.n.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyli właściciele nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i w to miejsce odmówił zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości. W uzasadnieniu przedstawił analizę przedłożonej przez E. S.A. dokumentacji projektowej, uwypuklając między innymi, że na działce nr [...] znajduje się linia średniego napięcia 15 kV relacji W. Zlokalizowano tam także słup o długości żerdzi 10 metrów. Budowa (po demontażu istniejącego słupa) nowego słupa oznaczać będzie posadowienie słupa o długości żerdzi 13,5 metrów. Przenosząc powyższe na sferę prawną Wojewoda wskazał, że zastosowanie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest uzależnione od dwóch przesłanek. Po pierwsze, wystąpić musi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, a po drugie, właściciel nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że jego obowiązkiem jest zweryfikowanie, czy planowane prace mieszczą się w zakresie pojęć określonych w art. 124b ust. 1 u.g.n. Jego zdaniem konserwacją, remontem i usuwaniem awarii nie są czynności polegające na zakładaniu i przeprowadzaniu urządzeń, przewodów i ciągów drenażowych w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten przewiduje bowiem odrębny tryb administracyjny zmierzający do uzyskania przez inwestora trwałego tytułu prawnego do nieruchomości. Natomiast wniosek inwestora dotyczy w istocie budowy, ewentualnie odbudowy. Podsumowując Wojewoda uznał, że działania planowane przez E. S.A. nie mieszczą się w pojęciu remontu w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. z dwóch powodów. Po pierwsze, inwestycja nie może być kwalifikowana w ten sposób, gdyż dojdzie do demontażu linii (słupów), a więc nie będą one remontowane a odtwarzane. Po drugie wreszcie, projektuje się nowe wyższe slupy, co wyklucza uznanie, iż dojść ma do odtworzenia stanu pierwotnego.

W skardze na decyzję Wojewody do WSA w Poznaniu E. S.A. podniosła, że prace zamierzone w obrębie działki stanowić będą remont linii, a nie budowę, czy przebudowę. Obejmą one wymianę przewodów i słupa linii napowietrznej średniego napięcia z zachowaniem dotychczasowej trasy i nie wpłyną na zmianę parametrów technicznych istniejącej linii, takich jak zmiana napięcia, długości linii czy pola elektromagnetycznego. Spółka dodała, że prace w odniesieniu do obiektu relacji W. mają na celu jedynie zapobieżenie jego degradacji. Spółka zaznaczyła też, że linia objęta remontem jest linią czynną, która służy do dostarczania energii elektrycznej do kilkuset odbiorców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji E. S.A. zwrócił uwagę, że skarżąca stawia nieusprawiedliwioną tezę, jakoby jedynymi parametrami obiektu liniowego były napięcie, długość linii i pole elektryczne. Wojewoda uwypuklił, że posadowiony słup będzie o 3,5 m wyższy. Zmiana parametrów technicznych lub użytkowych jest przebudową, a nie remontem. W konsekwencji w sprawie nie można było stosować art. 124b ust. 1 u.g.n.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że stosowanie art. 124b u.g.n. jest uwarunkowane zamierzeniem realizacji (najczęściej przez przedsiębiorcę przesyłowego) prac mieszczących się pojęciach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jednakże nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego. Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym takich: jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne), czy zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego (zob. art. 9c ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo energetyczne). Zdaniem Sądu I instancji przedstawiona powyżej interpretacja art. 124b ust. 1 u.g.n. uwzględnia cele tego przepisu, jakie nadał im ustawodawca, wyrażając je w uzasadnieniu do projektu ustawy go wprowadzającej. W motywach ustawy nowelizującej u.g.n. z dnia 24 września 2010 r. wskazano, że art. 124b u.g.n. miał umożliwiać "uzyskanie, w drodze decyzji starosty, prawa wstępu na nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z utrzymywaniem urządzeń, w sytuacji gdy nie zgadza się na to władający nieruchomością (tj. właściciel, użytkownik wieczysty albo posiadacz nieruchomości)". Wyjaśniono też, że "przedsiębiorca składając wniosek do starosty będzie zobligowany do przedstawienia dokumentów poświadczających prawa do urządzeń i przewodów znajdujących się na cudzej nieruchomości. Istnieje wiele przypadków, gdzie do wybudowanych urządzeń i przewodów, przedsiębiorstwo, które jest ich właścicielem, nie posiada odpowiedniego tytułu prawnego do nieruchomości, na których te urządzenia są zlokalizowane. Brak ustanowionej służebności przesyłu uniemożliwia przedsiębiorstwom wykonywanie czynności polegających na utrzymaniu takich urządzeń i przewodów. Proponowany przepis, będzie im to umożliwiał, w przypadkach gdy władający nieruchomością nie wyraża zgody na wejście na nieruchomość w celu wykonania takich prac remontowych" (Druk sejmowy Sejmu VI kadencji nr 2209). Z przywołanego fragmentu uzasadnienia ustawy nowelizującej wynika, że celem art. 124b u.g.n. było wyposażenie przedsiębiorstw przesyłowych w szersze uprawnienia mające na celu realizację przypisanych im zadań ogólnie rozumianego "utrzymania" ciągów, przewodów i urządzeń.

WSA wskazał, że wykładnia art. 124b u.g.n. powinna także uwzględniać brzmienie art. 124 ust. 1 u.g.n. Drugi z wymienionych tu przepisów dotyczy zezwolenia "zakładanie i przeprowadzenie" na nieruchomości ciągów, przewodów i urządzeń. Przepis ten jest w orzecznictwie interpretowany restrykcyjnie. W wyroku z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 1473/14 Naczelny Sąd Administracyjny zakreślił tezę, w myśl której ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art.124 u.g.n. może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych instytucji przesyłowych [...] Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do już istniejących urządzeń jest niedopuszczalne". Podobny pogląd prezentowany jest także w literaturze. Zdaniem Sądu I instancji, przywołane wyżej poglądy dotyczące interpretacji art. 124 u.g.n. mają znaczenie z punktu widzenia wykładni art. 124b u.g.n. Wprowadzenie do ustawy drugiego z tych przepisów miało stanowić swoiste uzupełnienie uprawnień przedsiębiorstw przesyłowych, które gdy nie mogą powołać się na administracyjnoprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości z art. 124 u.g.n. (gdy go nie ustanowiono), uzyskały uprawnienie do ubiegania się o zapewnienie dostępu do ciągów, przewodów i urządzeń w drodze odrębnej decyzji. Wąskie rozumienie art. 124b u.g.n. i uznanie – jak to przyjmuje Wojewoda w niniejszej sprawie – że w tym przepisie chodzi tylko o "remont" w rozumieniu Prawa budowlanego mogłoby prowadzić do sytuacji, w których dostęp do nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe mógłby okazać się niemożliwy zarówno na podstawie art. 124 u.g.n. (gdy dotyczy linii istniejącej), jak i na podstawie art. 124b u.g.n. (z tego powodu, że w ramach remontu przewiduje się elementy modernizacji linii, jak np. wymianę słupów). W rezultacie powstałaby luka w ustawie, znacząco utrudniająca, a nawet uniemożliwiająca przedsiębiorstwom przesyłowym prowadzenie prac modernizacyjnych sieci.

Podsumowując powyższe Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zbyt daleko idący jest przyjęty przez Wojewodę pogląd, że prace modernizacyjne obejmujące wymianę słupa energetycznego (słupów energetycznych) linii napowietrznej i posadowienie słupa (słupów) o nieco innej długości żerdzi, a priori nie uzasadniają zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. Uwzględniając przedstawione motywy wyroku Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 124b ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: "P.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P. R. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez milczące, błędne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa oraz dowodów z dodatkowej z dokumentacji technicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało przyjęciem przez organ pierwszej instancji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi,

2) art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez milczące, błędne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie powołania dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa celem ustalenia czy roboty budowlane opisane we wniosku Inwestora oraz dokumentach załączonych do wniosku mogą prowadzić do zmiany parametrów technicznych (zasadniczych parametrów) i stanowią faktycznie remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia, gdyż w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi Skarżącego,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez niewskazanie przesłanek jakimi kierował się sąd przyjmując, że "spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kwestii interpretacji art. 124 ust. 1 u.g.n. i odpowiedzi na pytanie: czy prace przy istniejącej i eksploatowanej linii

elektroenergetycznej realizowane przez przedsiębiorstwo przesyłowe, a obejmujące wymianę słupa linii napowietrznej i zastosowanie nowych przewodów mogą podpadać pod ten przepis", które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia,

4) art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez niewskazanie przesłanek jakimi kierował się sąd przyjmując, że przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym (...), podczas gdy w dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że wymiana słupów i przewodów na linii energetycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia,

5) art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez niewskazanie przesłanek jakimi kierował się sąd przyjmując, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z działaniami dotyczącymi ciągów przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia,

6) art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez niewskazanie przesłanek jakimi kierował się sąd przyjmując, że celem prac które chce przeprowadzić Skarżąca jest utrzymanie linii średniego napięcia SN 15 kV w relacji W., podczas gdy prace będą polegać na budowie nowej linii, o lepszych parametrach, która będzie mogła obsłużyć nowych odbiorców, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia,

7) art. 133 § 1 P.p.s.a, poprzez niepełne i pobieżne odniesienie się do rozpatrywanego stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do dowolnego przyjęcia przez sąd, że przedmiotem sprawy jest wyłącznie wymiana słupa linii napowietrznej i zastosowanie nowych przewodów, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a także z twierdzeń stron wynika, że spór w niniejszej sprawie dotyczy robót budowlanych zaplanowanych w odniesieniu do mającej kilka kilometrów linii średniego napięcia SN 15 kV w relacji W., obejmujących niemal całą linię,

8) art. 133 § 1 P.p.s.a, poprzez pominięcie i nieodniesienie się do argumentów organu, istotnych dla przeprowadzonej oceny prawnej a przemawiających za uznaniem, że w niniejszym stanie faktycznym mamy do czynienia z pracami, które prowadzą do zmiany zasadniczych parametrów/parametrów technicznych, a w szczególności wysokości słupa i całej linii, pomimo iż sąd w przyjętej przez siebie definicji remontu uznał, że zmiana zasadniczych parametrów ma znaczenie dla zakwalifikowania rozważanych robót pod dyspozycję art. 124b u.g.n., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż oprowadziło do zakwalifikowania prowadzonych prac pod dyspozycję art. 124b u.g.n.,

9) art. 133 § 1 P.p.s.a, poprzez pominięcie i nieodniesienie się do argumentów organu, istotnych dla przeprowadzonej oceny prawnej a przemawiających za uznaniem, że celem prac, które chce przeprowadzić skarżąca jest budowa nowej linii, o lepszych parametrach, która będzie mogła obsłużyć nowych odbiorców, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do zakwalifikowania prac pod dyspozycję art. 124b u.g.n.;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 124 b u.g.n. poprzez odrzucenie wykładni systemowej tego przepisu i uznanie, że pojęcia "remont" nie należy interpretować ściśle, wyłącznie zgodnie z jego znaczeniem nadanym przez ustawodawcę w art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwanej dalej: p.b.), a przez remonty ciągów, przewodów i urządzeń w rozumieniu art. 124 b u.g.n., należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń, które służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym takich jak zagwarantowanie zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 5 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne), czy zapewnienia niezawodności systemu elektroenergetycznego (art. 9c ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo energetyczne), podczas gdy taka interpretacja przepisu byłaby wyrazem nadmiernej ochrony interesu publicznego i nieprzestrzeganiem wartości konstytucyjnych, w tym wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej,

2) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ograniczenie własności nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych instytucji przesyłowych, a wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124. ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do już istniejących urządzeń jest niedopuszczalne, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykle prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n,,

3) art. 124b u.g.n. w zw. z art. 124 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wąskie rozumienie art. 124b u.g.n. mogłoby prowadzić do sytuacji, w których dostęp do nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe mógłby okazać się niemożliwy zarówno na podstawie art. 124 u.g.n. (gdy dotyczy linii istniejącej) jak i na podstawie art. 124b u.g.n. (z tego powodu, że w ramach remonty przewiduje się elementy modernizacji linii, jak np. wymianę słupów), podczas gdy dostęp do nieruchomości np. w celu modernizacji elementów linii (np. wymiana słupów i przewodów), zgodnie z przyjętym orzecznictwem możliwy jest zarówno na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w szczególności w celu realizacji prac polegających na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego, jak i na podstawie art. 124b u.g.n. - w zakresie nieprzekraczającym zwykłych prace konserwatorskich, bieżących remontów czy usuwania awarii,

4) art. 124b u.g.n. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy prace o których mowa w niniejszym stanie faktycznym podpadają pod dyspozycję przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n.,

5) art. 21 w zw. z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nadmierną ochronę interesu publicznego względem interesu prywatnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S.A. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień u.g.n., których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie, doprowadziło zdaniem skarżącej kasacyjnie, do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji legalności zaskarżonej decyzji. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, w pierwszej kolejności rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Artykuł 124b u.g.n. przewiduje szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Możemy w tym przypadku mówić o szczególnym rodzaju wywłaszczenia, w związku z tym, że dochodzi do ograniczenia prawa rzeczowego (własności lub użytkowania wieczystego), bez zgody osoby uprawnionej, w trybie decyzji administracyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, art. 124 i 124b u.g.n. nie odwołują się do definicji z prawa budowlanego, w tym definicji remontu. Zatem nie można automatycznie przenosić zamieszczonych tam definicji, na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej. Nie można także poprzestawać na definicjach prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, dalej jako "p.e.". Przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać zatem do uregulowań Prawa energetycznego, w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań, mających na celu remont sieci w sposób "gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. NSA podziela również stanowisko Sądu I instancji, że celem art. 124b ust. 1 u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do "utrzymywania" przewodów i urządzeń przesyłowych nie będących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

W sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd I instancji uznał, że prace modernizacyjne obejmujące wymianę słupa energetycznego (słupów energetycznych) linii napowietrznej i posadowienie słupa (słupów) o nieco innej długości żerdzi, a priori nie wykluczają zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (np. wyrok NSA z: 6.12.2016 r. I OSK 1509/16; 8.12.2015 r. I OSK 604/14, cbosa). Jak wskazywano w orzecznictwie, także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody). Zatem działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb (wyrok NSA z 17.11.2017 r. I OSK 983/17, cbosa). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna [zmiana], będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (wyrok NSA z 27.2. 2019 r. I OSK 1006/17, Lex 2636796). Powyższe potwierdza, że nie można z góry zakładać, jak uczynił w tej sprawie organ odwoławczy, że w każdym przypadku, wymiana słupa energetycznego na element o nieco innej długości żerdzi, wyklucza remontowy charakter planowanych prac. Analiza charakteru zamierzonych prac przy istniejącej i eksploatowanej linii elektroenergetycznej, winna następować w oparciu o zgromadzony i rzetelnie oceniony materiał dowodowy, nie zaś niejako a priori wykluczając możliwość wydania decyzji o oczekiwanej przez wnioskodawcę treści, przesądzać, że tego rodzaju prace nie mogą być traktowane jako remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie. W niniejszej sprawie należało ustalić, czy planowana wymiana słupa linii napowietrznej (na nieco wyższy) rzeczywiście wpłynie na parametry użytkowe lub techniczne obiektu w taki sposób, by te prace uznać można było za przebudowę. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte na założeniu, że w każdym przypadku takie czynności nie są remontem, słusznie więc zostało przez Sąd I instancji ocenione jako wydane z naruszeniem art. 124b ust. 1 u.g.n. wskutek jego błędnej wykładni. Podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia art. 124 b u.g.n. należało więc uznać za nieuzasadnione. Taka wykładnia art. 124b u.g.n. nie stoi również w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 21 w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie sposób bowiem przyjąć, że odwołanie się przez Sąd I instancji do poglądu NSA zawartego w wyroku z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1473/14 o niedopuszczalności wydania zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do już istniejących urządzeń, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na dokonanie wykładni prawa w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy za istotę sporu Sąd I instancji przyjął interpretację art. 124b ust. 1 u.g.n. w zakresie rozumienia występującego w tym przepisie pojęcia "remontu". Jak słusznie przy tym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2000/16, należy zgodzić się, co do zasady, z tezą zawartą w wyroku I OSK 1473/14, jednak trzeba mieć na uwadze indywidualność każdej sprawy administracyjnej. W przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości lub jej udostępniania, ta indywidualność, na którą składać się będzie rodzaj i zakres prac koniecznych do wykonania na nieruchomości przesądzi, który tryb będzie miał zastosowanie - z art. 124 czy z art. 124b u.g.n. W orzecznictwie wskazuje się również, że art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii (tak słusznie NSA w wyroku z 31.5.2017 r. I OSK 2618/16). W tej sytuacji, aczkolwiek Sąd I instancji swe rozumowanie oparł na nie w pełni trafnej analizie relacji między art. 124 u.g.n. a art. 124b u.g.n., to jednak doszedł do prawidłowych wniosków odnośnie istoty art. 124b u.g.n. i jego zastosowania w określonych stanach faktycznych. Stąd też uwzględniając przedstawione powyżej uwagi, w szczególności te odwołujące się do rozumienia pojęcia "remontu", trudno skutecznie zarzucać Sądowi I instancji oparcie rozstrzygnięcia na błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n.

Nie można również za zasadne uznać zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji

podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, natomiast ewentualna wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji w ramach każdej z powyższych podstaw rozstrzygnięcia nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Chybione są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć należy, że kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę do uchylenia decyzji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że powodem uchylenia kontrolowanej decyzji było wyłącznie naruszenie przez organ art. 124b u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię. W tej sytuacji, formułowanie zarzutów naruszenia prawa procesowego – art. 134 w zw z 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art 136 K.p.a. w zw. z 84 § 1 K.p.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Wobec faktu, iż działanie organu było obarczone błędnymi założeniami, wynikającymi z niewłaściwej wykładni prawa materialnego, szczegółowa ocena postępowania dowodowego w tej sprawie byłaby przedwczesna. Wadliwość zaskarżonej decyzji nie wynikała z negatywnej, merytorycznej oceny dowodów, stąd nie sposób uwzględnić zarzutów polegających na "milczącym", błędnym przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Nie można bowiem mylić dokonanej przez Sąd oceny prawnej z ustaleniami stanu faktycznego i wskazywać na pobieżną jego ocenę, czy też pominięcie i nieodniesienie się do argumentów organu. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego

się poza aktami sprawy, a nie np. na skutek niedokładnej lektury akt. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ani oceny materiału dowodowego, ani ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1749/11, wyrok NSA z 27 czerwca 2019, sygn. I OSK 2153/17).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.