Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Go 382/20 w sprawie ze skargi D.R., D.Z., M.W., J.D., A.K., T.S., K.C., P.W., K.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 10 kwietnia 2020 r. nr SKO-1409/61-S/20 w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze solidarnie na rzecz D.R., D.Z., M.W., J.D., A.K., T.S., K.C. i P.W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Go 382/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.R., D.Z., M.W., J.D., A.K., T.S., K.C., P.W., K.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) w Zielonej Górze z dnia 10 kwietnia 2020 r. nr SKO-1409/61-S/20 w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, odrzucił skargę K.C. (punkt I), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2020 r. znak GKN.6220.7.2015 (punkt II) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (punkt III).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 19 sierpnia 2016 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr GKN.6220.7.2015 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia o nazwie "budowa mostu przez rzekę [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]".

Wnioskiem z dnia 18 lipca 2018 r. Zarząd Województwa Lubuskiego – Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wyjaśnienie następującego zapisu w pkt I.1.2.8 powyższej decyzji: "Planowane przedsięwzięcie zlokalizować w odległości nie mniejszej niż ok. 53 m od zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (licząc od osi jezdni)".

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2020 r. Wójt Gminy [...] wyjaśnił powyższy zapis w ten sposób, iż należy rozumieć go następująco: "Odległość ok. 53 m od zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej należy mierzyć od punktu referencyjnego P1 wyznaczonego na narożniku budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] (załącznik graficzny nr 1 do raportu oddziaływania na środowisko – Izolinie równoważnego poziomu dźwięku A) do punktu w km 0+000 drogi położonego w środku tarczy projektowanego ronda".

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2020 r. nr SKO-1409/61-S/20 SKO w Zielonej Górze, po rozpoznaniu zażaleń D.Z., D.R., M.W., J.D., A.K., T.S., K.C., P.W., Z.P., M.M., E.J., A.M. oraz A.M. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy [...]. Z kolei na skutek zażaleń A.W.K., R.B. oraz S.C. (którym według ustaleń organu nie przysługuje prawo własności do jakichkolwiek nieruchomości na terenie Gminy [...]) postępowania zażaleniowe zostały przez SKO w Zielonej Górze umorzone w drodze odrębnych postanowień.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gorzowie Wielkopolskim na powyższe postanowienie SKO z dnia 10 kwietnia 2020 r. wnieśli D.Z., D.R., M.W., J.D., A.K., T.S., K.C., P.W. oraz K.C. Podnosząc zarzuty naruszenia art. 113 § 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 77, art. 80, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w Zielonej Górze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę K.C. uznając, iż nie należała do kręgu adresatów zaskarżonego postanowienia. Rozpatrując zaś skargę pozostałych skarżących Sąd stwierdził, że zasługiwała ona na uwzględnienie, ponieważ brak jest podstaw, aby zawartemu w powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19 sierpnia 2016 r. sformułowaniu "planowane przedsięwzięcie zlokalizować w odległości nie mniejszej niż ok. 53 m od zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (licząc od osi jezdni)" nadawać znaczenie inne aniżeli takie, iż chodzi o odległość ok. 53 m pomiędzy zabudową mieszkaniową i zagrodową a którymkolwiek z punktów wyznaczonych na osi jezdni. Innymi słowy, niezależnie od tego jaki punkt wyznaczony na osi jezdni przyjmie się jako punkt pomiaru, chodzi o to aby odległość pomiędzy tym punktem a zabudową mieszkaniową i zagrodową każdorazowo wynosiła ok. 53 m. Postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2020 r. zmierza natomiast do zmiany treści decyzji, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 113 § 2 K.p.a. Zmiana rozstrzygnięcia sprowadzała się do tego, iż dokonano w istocie zmiany jednego z punktów pomiaru odległości planowanego przedsięwzięcia od zabudowy. O ile wskazanie początkowego punktu, tzn. punktu referencyjnego P1 na narożniku budynku mieszkalnego na działce nr [...] można istotnie uznać za dopuszczalne w świetle treści art. 113 § 2 K.p.a., o tyle wskazanie jako końcowego punktu pomiaru odległości jedynie "punktu w km 0,000 drogi położonego w środku tarczy projektowanego ronda (str. 88 raportu oddziaływania na środowisko – tabela 13 lokalizacja punktów immisji w wariancie 1)" jest równoznaczne ze zmianą decyzji z dnia 19 sierpnia 2016 r. Z zapisów tej decyzji wynika bowiem, jak wyżej wskazano, iż chodzi o "oś jezdni", a zatem którykolwiek z punktów wyznaczonych na tej osi, gdy tymczasem w postanowieniu wskazano, że jest to tylko i wyłącznie punkt w km 0,000 drogi, położony w środku tarczy projektowanego ronda. Jest to zmiana rozstrzygnięcia zawartego w decyzji na tyle uchwytna i konkretna, że nie budziło wątpliwości Sądu, iż postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2020 r. zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 2 K.p.a. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie usunęło tego uchybienia poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia Wójta Gminy [...].

Zdaniem Sądu w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19 sierpnia 2016 r. brak jest takiego zapisu, który pozwoliłby na kategoryczny wniosek, że końcowym punktem pomiaru omawianej odległości powinien być tylko i wyłącznie punkt w km 0,000 drogi, położony w środku tarczy projektowanego ronda – szczególnie wobec brzmienia pkt I.1.2.8 decyzji z dnia 19 sierpnia 2016 r. Jeśli chodzi o fakt powoływania się na raport oddziaływania na środowisko Sąd zaznaczył, iż dokument ten jest jednym z zasadniczych dokumentów występujących w procedurze przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, przysługuje mu szczególna wartość dowodowa, jednak nie może on zastępować decyzji upoważnionego organu o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia i nie może być zrównywany czy też utożsamiany z tą decyzją co do skutków prawnych. Tym samym nie ma podstaw do tego, aby w postanowieniu wyjaśniającym wątpliwości co do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia modyfikować tę decyzję poprzez powoływanie się na takie konkretne zapisy w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które nie zostały ujęte w decyzji. Rozpoznając więc ponownie wniosek o rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści decyzji organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę, że wyznaczenie początkowego punktu pomiaru odległości w punkcie referencyjnym P1 nie budziło zastrzeżeń co do zgodności z prawem, natomiast brak jest podstaw do tego, aby jako końcowy punkt pomiaru odległości przyjmować tylko i wyłącznie punkt w km 0,000 drogi położonego w środku tarczy projektowanego ronda, w sytuacji gdy w osnowie decyzji mowa jest o "osi jezdni" ogółem, a więc o jakimkolwiek wyznaczonym na tej osi punkcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło SKO w Zielonej Górze, zaskarżając go w części, to jest w zakresie punktu II i III. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 113 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...] w sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym nie naruszył art. 113 § 2 K.p.a., albowiem wydane postanowienie dookreślające oś jezdni jako środek tarczy ronda nie zmierzało do zmiany treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach środowiskowych wydanych przez Wójta.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i III i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.R., D.Z., M.W., J.D., A.K., T.S., K.C. i P.W. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz każdego ze skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W związku z ograniczeniem zakresu zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji w skardze kasacyjnej, kontroli zostaną poddane tylko punkty II i III zaskarżonego wyroku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 113 § 3 i § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji na skutek wadliwego przyjęcia, że Wójt Gminy [...] dopuścił się naruszenia przepisów postępowania dookreślając oś jezdni jako środek tarczy ronda co nie zmierzało do zmiany treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach środowiskowych wydanych przez Wójta tej Gminy.

Zgodnie z art. 113 § 2 K.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji może mieć miejsce wtedy, gdy jej treść jest zawiła, niejednoznaczna, a tym samym co najmniej utrudnia jej prawidłowe wykonanie lub prawidłową interpretację.

Także w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. organ, który wydał decyzję może wyjaśnić tylko wątpliwości co jej treści decyzji, natomiast niedopuszczalnym jest na podstawie tego przepisu dokonanie zmiany istniejącego rozstrzygnięcia lub dodanie do treści rozstrzygnięcia nowej treści (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2079/21; wyrok NSA z 25 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 1065/19). Nie można bowiem w drodze wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji jej zmienić lub uzupełnić o dodatkową bądź brakującą treść. Także wyjaśnienie treści decyzji nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub przepisów prawa. Nie można również poprawić jej treści, a tym bardziej jej zmieniać. Trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2003 r. sygn. akt III SA 622/11, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, ale jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens.

W tej sprawie Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zwrócił się o wyjaśnienie pkt I.1.2.8 treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19 sierpnia 2016 r. nr GKN.6220.7.2015 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia o nazwie "budowa mostu przez rzekę [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]". Treść ww. punktu jest następująca: "Planowane przedsięwzięcie zlokalizować w odległości nie mniejszej niż ok. 53 m od zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (licząc od osi jezdni)". Rozpoznając wniosek o wyjaśnienie treści tego punktu organy administracji uznały, że wyjaśnienie to powinno mieć następującą treść: "odległość ok. 53 m od zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej należy mierzyć od punktu referencyjnego P1 wyznaczonego na narożniku budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] (załącznik graficzny nr 1 do raportu oddziaływania na środowisko – Izolinie równoważnego poziomu dźwięku A) do punktu w km 0+000 drogi położonego w środku tarczy projektowanego ronda".

Kontrolując tak wydane postanowienia wyjaśniające treść decyzji trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w istocie owo wyjaśnienie stanowi zmianę punktu I.1.2.8 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19 sierpnia 2016 r. nr GKN.6220.7.2015. Na skutek dokonanego wyjaśnienia ww. punktu decyzji zmianie uległo wskazanie końcowego punktu pomiaru odległości zamiast od osi jezdni (tak w punkcie I.1.2.8 decyzji z 19 sierpnia 2016 r.) na punkt w km 0,000 drogi położony w środku tarczy projektowanego ronda. Lokalizacja w osi jezdni oznacza wyznaczenie któregokolwiek punktu na tej osi, natomiast punkt w km 0,000 drogi w środku tarczy projektowanego ronda jest innym wyznaczeniem i to tylko jednego punktu.

Tym samym dokonane zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem wyjaśnienie punktu I.1.2.8 treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19 sierpnia 2016 r. nr GKN.6220.7.2015 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia o nazwie "budowa mostu przez rzekę [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]" stanowi modyfikację tej treści poprzez jej uzupełnienie oraz zmianę w stosunku do treści pierwotnej. Nie jest do dopuszczalne na podstawie art. 113 § 2 K.p.a.

Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji uchylił w tej sprawie wydane postanowienia z dnia 10 kwietnia 2020 r. oraz z dnia 5 lutego 2020 r. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w zaskarżonym wyroku zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznając, że organy administracyjne naruszyły art. 113 § 2 K.p.a.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 113 § 3 K.p.a.

Art. 113 § 3 K.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie. W tej sprawie przysługiwało stronie prawo do wniesienia zażalenia, z którego skarżący skorzystali. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu kontrolując zaskarżone postanowienie, co tylko potwierdza niezasadność tego zarzutu. Nie można bowiem skutecznie Sądowi zarzuć stosowanie przepisu, którego Sąd ten nie stosował.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów, to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez

skarżących, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze zasądzić solidarnie na rzecz D.R., D.Z., M.W., J.D., A.K., T.S., K.C. i P.W. kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).