Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 515/17 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Spółki A na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 zł (tysiąc trzysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 9 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gl 515/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W przedsiębiorstwie Skarżącej została przeprowadzona kontrola przestrzegania przepisów dotyczących transportu drogowego, której wyniki zostały utrwalone w protokole kontroli z [...] kwietnia 2016 r. Podczas kontroli ustalono, że:

- Skarżąca zbyła pojazd o nr rej. [...] oraz zaprzestała użytkowania pojazdów o nr rej. [...] i [...], nie dokonując zgłoszenia zmiany tych danych organowi, który wydał Skarżącej licencje na wykonywanie transportu drogowego;

- Skarżąca nie okazała do kontroli wykresówki kierowcy G. C. z 4 lipca 2015 r. i wykresówek kierowcy M. S. z 12 lipca 2015 r., a także nie okazano wykresówki kierowcy użytkującego pojazd o nr rej. [...] od stanu licznika 207 790 km do stanu licznika 207 843 km;

- w skontrolowanym okresie kierowcy M. S., W. K. i Z. J. skrócili dzienny czas odpoczynku;

- w dniu 19 lipca 2015 r. kierowcy A. D. i Z. O. używali tej samej wykresówki;

- wykresówka kierowcy W. K. z 26 sierpnia 2015 r. i wykresówka kierowcy Z. J. z dni 13-14 sierpnia 2015 r. nie zawierają danych o wszystkich okresach aktywności kierowców;

- Skarżąca nie dopełniła obowiązku systematycznego pobierania danych z kart kierowców Z. B., L. K., W. K., T. L., M. S., A. W. i M. W.

Po wszczęciu przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "WITD") postępowania administracyjnego Skarżąca w piśmie z 2 maja 2016 r. wyjaśniła, że:

- kierowca P T. popełnił błąd podczas manewrowania selektorem;

- kierowca M. W. w dniu wskazanym w protokole kontroli w pkt 3.3 nie prowadził autokaru Skarżącej;

- kierowcy M. S. i Z. J. nie naruszyli przepisów, kończąc pracę przed upływem 21 godzin;

- odstąpienie od norm czasu pracy kierowca W. K. uzasadnił na wydruku z tachografu;

- terminowo wczytywała dane z kart kierowców, ale na skutek awarii zegara błędnie były odczytywane daty pobrań danych;

- kierowca J. S., nie mogąc zalogować swojej karty w autobusie, którym jechał do miejsca prowadzenia innego autobusu, opisał swoją aktywność na wykresówce;

- stwierdzone podczas kontroli używanie wykresówek przez kilku kierowców było wynikiem pomyłki kierowców;

- wykresówek kierowcy M. S. nie mogła okazać do kontroli, ponieważ kierowca ich nie zdał i nie odebrał pisma wzywającego do ich zwrotu.

WITD nie uwzględnił wyjaśnień Skarżącej i decyzją z [...] maja 2016 r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 400 zł za następujące naruszenia ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej zwanej "utd"):

- niezgłoszenie organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie (lp. 1.4 załącznika nr 3 do utd) - kwota 800 zł;

- nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień (lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do utd) - kwota 1500 zł;

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku (lp. 5.3.1 i lp. 5.3.2 załącznika nr 3 do utd) - kwota 1000 zł;

- używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców (lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do utd) - kwota 3000 zł;

- okazanie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę (lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do utd) - kwota 600 zł;

- naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę (lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do utd) - kwota 3500 zł.

Natomiast w zakresie opisanych w protokole kontroli naruszeń lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, pl. 6.2.1 i lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do utd WITD umorzył postępowanie.

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji WITD. W szczególności zakwestionowała naruszenia z lp. 1.4, lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 6.3.4, lp. 6.3.7, lp. 6.3.8 i lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do utd. Dodała, że zmniejszenie liczby pojazdów nie podlega sankcji, gdyż przedsiębiorca nie musi dokumentować sytuacji finansowej zgodnie z celem przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. WE L 300 z 14 listopada 2009 r., s. 51 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem 1071/2009"). Skarżąca zarzuciła też, że WITD nie przesłuchał kierowców w charakterze świadków celem wyjaśnienia okoliczności sprawy. Podniosła ponadto, że WITD nie uwzględnił przyczyn wydłużenia czasu z powodu wzmożonego ruchu i przedłużającej się odprawy granicznej, co odnotowano na wydruku kierowcy W. K.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. GITD uchylił w całości decyzję WITD i orzekł o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 9900 zł. GITD uwzględnił argumentację Skarżącej co do braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy M. W. z uwagi na upływ 27 dni kalendarzowych, a zatem nie było podstaw do nałożenia z tego tytułu kary w wysokości 500 zł. W pozostałym zakresie GITD podzielił ustalenia faktyczne i pogląd WITD w zakresie stwierdzonych naruszeń, które opisano w decyzji. W szczególności stwierdził, że odnośnie do naruszenia z lp. 5.3.1 i lp. 5.3.2 załącznika nr 3 do utd wzmożony ruch uliczny nie jest przesłanką z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102 z 11 kwietnia 2006 r., s. 1 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 561/2006") i nie jest dopuszczalne przesłuchanie kierowców na okoliczności wymienione w tym przepisie. W zakresie naruszenia z lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do utd GITD dodał, że skutki pomyłki kierowców w zakresie używania wykresówek obciążają przedsiębiorcę. Zdaniem GITD, awaria zegara nie miała wpływu na ustalenie obowiązku wczytywania danych, gdyż uwzględniono jedynie okresy zarejestrowanej aktywności kierowców, a ponadto reklamacja tej usterki miała miejsce po upływie kilku miesięcy od okresu, za który stwierdzono naruszenie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do utd. W konsekwencji GITD uznał, że Skarżąca nie wykazała przesłanek z art. 92b i art. 92c utd (uzasadniających umorzenie postępowania), które to przepisy odnoszą się do wyjątkowych sytuacji.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GITD.

WSA oddalił skargę.

Odnośnie do naruszenia z lp. 1.4 załącznika nr 3 do utd WSA stwierdził, że zmniejszenie liczby pojazdów świadczy o sytuacji przewoźnika, który może posługiwać się jedynie taką liczbą odpisów licencji, jaka odpowiada ilości pojazdów, którymi dysponuje z tytułów prawnych, które zgłosił organowi. Natomiast wszelkie zmiany podlegają zgłoszeniu na podstawie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 7a ust. 2 pkt 6 oraz ust. 7 pkt 5 utd. Wniosek taki wynika z art. 11a ust. 1 utd (wprowadzającego zakaz posługiwania się większą liczbą wypisów z licencji niż posiadana liczba pojazdów) oraz z art. 14 ust. 3 i 4 utd (wprowadzającego dodatkowe wymogi udokumentowania zdolności finansowej w czasie zwiększania liczby pojazdów, w terminie 28 dni). Zdaniem WSA, bez znaczenia była w tym zakresie kwestia konieczności zapewnienia ciągłości działalności.

WSA uznał, że zasadnie nałożono na Skarżącą karę pieniężną z tytułu naruszeń z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do utd (w kwocie 1500 zł za 3 przypadki). Podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie przedstawiono bowiem wszystkich wykresówek obejmujących kontrolowany okres. W ocenie WSA, nie mogły jednak odnieść skutku wyjaśnienia, że przyczyną takiego stanu rzeczy było niezwrócenie wykresówek przez kierowców, których należało przesłuchać w charakterze świadków. WSA podkreślił, że przedsiębiorca powinien podjąć wszelkie dostępne kroki prawne w celu odzyskania wykresówek, a więc w stosunku do pracowników należało zastosować kary dyscyplinarne, zaś po zakończeniu stosunku pracy, powiadomić organy ścigania. Tymczasem Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających podjęcie działań mających na celu odzyskanie dokumentacji.

W ocenie WSA, organy administracji prawidłowo uznały odnośnie do naruszenia z lp. 5.3 załącznika nr 3 do utd, że z mocy art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyłącznym środkiem dowodowym jest adnotacja kierowcy na wydruku, opisująca precyzyjnie przyczyny przekroczenia norm. Odstępstwo od norm jest przy tym dopuszczalne tylko w sytuacjach wyjątkowych, zaś przedsiębiorca powinien zaplanować zadanie przewozowe i przewidzieć czas niezbędny do przeprowadzenia odprawy granicznej oraz wzmożony ruch uliczny, zwłaszcza w szczycie sezonu urlopowego, gdyż nie są to zdarzenia nadzwyczajne.

WSA uznał również, że bezspornie w dniu 19 lipca 2015 r. kierowcy w załodze dwuosobowej używali tej samej wykresówki, co potwierdzają adnotacje na wykresówce. Takie działanie skutkuje nałożeniem sankcji z lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do utd. Podnoszona przez Skarżącą okoliczność, że naruszenie było wynikiem pomyłki kierowców, obciąża Skarżącą jako przedsiębiorcę. Można bowiem przewidzieć tego rodzaju pomyłkę, a obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad pracą kierowców.

Za bezpodstawne WSA uznał zarzuty Skarżącej co do nałożenia kary z tytułu naruszenia z lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do utd, skoro na okazanej do kontroli wykresówce nie zarejestrowano wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Zdaniem WSA, GITD zasadnie nie uwzględnił w tym zakresie wniosku dowodowego Skarżącej (o przesłuchanie kierowcy), bowiem zeznaniami kierowcy nie można zastępować danych zawartych na wykresówce.

WSA za ewidentne uznał też naruszenie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do utd. Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej przyznał bowiem wprost, że nie sprawdzano zawartości wczytywanych kart i dopiero później zorientowano się, że doszło do awarii zegara.

W ocenie WSA, w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego. Sam fakt korzystania z usług wyspecjalizowanej firmy zajmującej się rozliczaniem czasu pracy kierowców oraz przeprowadzaniem cyklicznych szkoleń oraz audytów wewnętrznych oraz deklarowanie przez Skarżącą dochowania standardów prowadzenia działalności gospodarczej - nie stanowi przesłanek ekskulpacyjnych z art. 92b i art. 92c utd.

WSA nie uwzględnił również zarzutów wskazujących na naruszenie art. 7, art. 10, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej zwanej "kpa"). Stwierdził w szczególności, że nie doszło do naruszenia reguł procedury z powodu odmowy przesłuchania kierowców w charakterze świadków na okoliczność stwierdzonych naruszeń. Zdaniem WSA, nie było też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia gwarancji procesowych przez GITD, bowiem w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono nowych dowodów, a całość materiału była znana Skarżącej i mogła ona się do niego odnieść w postępowaniu przez WITD i w odwołaniu.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Oświadczyła też, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 92a ust. 1, 2, 6 utd w zw. z pkt 1.4, pkt 6.3.7, pkt 5.3.1, pkt 5.3.2, pkt 6.3.4, pkt 6.3.8, pkt 6.3.11 załącznika nr 3 do utd przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem za prawidłowe orzeczenia wobec Skarżącej kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wymagań ustawy oraz orzeczenia jako sumy kar, kary pieniężnej w kwocie 9900 złotych w sytuacji, gdy nie miały miejsca naruszenia ustawy, które mogą stanowić podstawę nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w pkt 1.4, pkt 6.3.7, pkt 5.3.1, pkt 5.3.2, pkt 6.3.4, pkt 6.3.8, pkt 6.3.11 załącznika nr 3 do utd;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję GITD w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w sytuacji, gdy bezpodstawnie przyjęto, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyjęcie, iż podmiot wykonujący przewóz drogowy nie miał wpływu na powstanie naruszeń;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez brak zastosowania środków przewidzianych wymienionymi przepisami ppsa, których właściwe zastosowanie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji GITD z uwagi na przekroczenie swobodnej oceny dowodowej, w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności brak wpływu na rzekomo powstałe naruszenia;

- art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, a tym samym nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, odmawiając uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania tj. naruszeniem art. 136 kpa w zw. z art. 75 kpa przez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy na żądanie strony dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, tj. niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków - kontrolowanych kierowców;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 i 2 kpa przez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organy administracji podstawowej zasady postępowania administracyjnego w postaci umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i które to naruszenie ze względu na jego rażący charakter nie mogło podlegać sanowaniu podczas postępowania przed organem drugiej instancji;

- art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie przez WSA uzasadnienia wyroku, które jest w najistotniejszych dla oceny sprawy kwestiach bardzo lakoniczne i ogólne, niedokonujące wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, pozbawione dokonania stosownych ocen prawnych w przedmiocie wskazanych we wniesionej doń skardze zarzutów, a nadto zawierające zaniechanie szczegółowego wykazania przyczyn, dla których zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano argumenty mające świadczyć o zasadności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W piśmie z 8 listopada 2017 r. GITD wniósł o wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym GITD (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej czyni koniecznym przypomnienie reguł prawnych sporządzania tego rodzaju środka odwoławczego. Wskazać zatem należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym. Może zostać oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa, to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i/lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym "podstawy skargi kasacyjnej" należy rozumieć jako "określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku" (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s 49-50). Istotą skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego powinno być zatem zwalczanie określonych argumentów sądu I instancji, tym bardziej że postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej w jej całokształcie, lecz jego celem jest kontrola instancyjna stanowiska sądu I instancji (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5584/16 – treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W skardze kasacyjnej złożonej w tej sprawie zostały postawione zarzuty w istocie zbieżne z tymi, które Skarżąca formułowała na etapie postępowania administracyjnego (w odwołaniu) oraz w skardze do WSA, z tym że rozszerzono je przez powiązanie przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego z określonymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej oraz przez dodanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Co jednak istotne, autor skargi kasacyjnej w ogóle nie odniósł się do stanowiska WSA wyrażonego w zaskarżonym wyroku odnośnie do zarzutów powielonych również w skardze kasacyjnej. Powtórzył jedynie swoje dotychczasowe zarzuty, bez zwalczania argumentacji WSA wskazującej na nietrafność stanowiska Skarżącej. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej jest nieprawidłowa i w zasadzie uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, o czym świadczą poniższe rozważania.

Niezasadny i częściowo wadliwie skonstruowany jest zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa.

Skarżąca nie wyjaśniła, na czym miałoby polegać naruszenie przez WSA art. 1 ppsa, który stanowi, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Brak jakiegokolwiek uzasadnienia uniemożliwia rozpoznanie zarzutu w tym zakresie.

Z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ppsa wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Zaskarżonym wyrokiem WSA rozpoznał skargę Skarżącej na decyzję administracyjną i zastosował środek prawny określony w ppsa (w art. 151), a zatem nie naruszył wskazanych przepisów. Natomiast zastosowanie przez WSA innego środka prawnego niż oczekiwała tego Skarżąca nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 3 § 1 ppsa.

Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 ppsa dzieli się na trzy niższe jednostki redakcyjne (litery), zawierające trzy różne normy prawne. Brak wskazania przez Skarżącą, o którą z tych norm konkretnie chodzi, uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutu w tym zakresie.

W pozostałej części analizowany zarzut wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Z przepisów tych wynika, że: 1) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 2) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżąca podniosła, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności braku wpływu na rzekomo powstałe naruszenia, a w konsekwencji doszło do przekroczenia swobodnej oceny dowodów, co zostało wadliwie zaakceptowane przez WSA. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ nie wyjaśnił kwestii: 1) zamieszczenia przez kierowcę adnotacji na wykresówce w sytuacji, która zdaniem Skarżącej odpowiadała hipotezie normy z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, 2) przyczyn braku rejestrowania aktywności kierowcy na wykresówce w sierpniu 2015 r. Zdaniem Skarżącej, w obu wskazanych kwestiach należało przeprowadzić dowodu z przesłuchania świadków – kierowców zatrudnionych przez Skarżącą.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również w tym zakresie analizowany zarzut jest niezasadny, ponieważ w istocie nie zmierza do wykazania, na czym polegało naruszenie prawa przez WSA. Należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku WSA uznał, że w niniejszej sprawie – w zakresie naruszeń określonych w lp. 5.3.1 i lp. 5.3.2. załącznika nr 3 do utd - nie wystąpiła nadzwyczajna okoliczność, która uprawniałaby do odstąpienia od przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, przerwach i okresach odpoczynku i do wskazania przez kierowcę powodów takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego. Z kolei w zakresie nieuwzględnienia przez organ administracji wniosku Skarżącej o przesłuchanie kierowcy na okoliczność naruszenia określonego w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do utd, czyli nierejestrowania aktywności kierowcy na wykresówce, WSA ocenił, że działanie organu było zgodne z prawem, ponieważ zeznaniami kierowcy nie można zastępować danych zawartych na wykresówce. W skardze kasacyjnej Skarżąca w ogóle się do tych ocen WSA nie ustosunkowała, a jedynie powtórzyła swoją dotychczasową argumentację, że należy przesłuchać kierowców w charakterze świadków. Taki zarzut skargi kasacyjnej nie może być zatem uznany za skuteczny.

Z analogicznych powodów nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 136 kpa w zw. z art. 75 kpa. Jak wskazano wyżej, WSA nie mógł naruszyć art. 3 § 1 ppsa skoro po rozpoznaniu sprawy zastosował środek określony w ustawie. Niezrozumiałe jest wskazanie jako naruszonego art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zarzut naruszenia art. 136 w zw. z art. 75 kpa Skarżąca postawiła również w skardze i WSA rozstrzygając sprawę wziął tę kwestię pod rozwagę, o czym świadczy lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z kolei zarzucanie WSA naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 136 kpa w zw. z art. 75 kpa przez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy GITD nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego, tj. nie dopuścił dowodu z zeznań świadków (kierowców) – nie może być uznane za skuteczne, skoro Skarżąca w skardze kasacyjnej nie ustosunkowała się do ocen WSA, że takie dowody na okoliczności wskazane przez Skarżącą były zbędne albo niedopuszczalne.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 i 2 kpa przez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy organy uniemożliwiły Skarżącej czynny udział w postępowaniu przed WITD, co nie mogło podlegać sanowaniu w postępowaniu przed GITD. Z art. 10 kpa wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś od zasady tej organy mogą odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Ponownie należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku WSA odniósł się do postawionego w skardze analogicznego zarzutu naruszenia art. 10 kpa i ocenił, że nie doszło do naruszenia gwarancji procesowych, skoro w postępowaniu przed GITD nie przeprowadzono nowych dowodów, a Skarżąca znała całość materiału dowodowego i mogła się do niego odnieść w postępowaniu przed organem I instancji i w odwołaniu. Tymczasem w skardze kasacyjnej Skarżąca tę ocenę WSA całkowicie pomija, a zatem trudno ustalić, co w istocie omawianym zarzutem kwestionuje. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 61 § 4 kpa, to nie mógł on zostać oceniony z uwagi na brak jakiegokolwiek jego uzasadnienia w skardze kasacyjnej.

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku, a zatem ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez WSA muszą być uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie zarzutów dotyczących zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie NSA, zarzuty te są bezzasadne.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem (przez niewłaściwe zastosowanie) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 92a ust. 1, 2 i 6 utd w związku z lp. 1.4, lp. 6.3.7, lp. 5.3.1., lp. 5.3.2, lp. 6.3.4, lp. 6.3.8, lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do utd. Zdaniem Skarżącej, w sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające ukaranie Skarżącej za czyny określone w przywołanych przepisach załącznika nr 3 do utd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca stwierdziła, że nie naruszyła art. 92a ust. 1 utd w zw. z lp. 1.4 załącznika nr 3 do utd (dotyczącego niezgłoszenia organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych w zakresie rodzaju i liczby pojazdów samochodowych wykorzystywanych do wykonywania transportu drogowego), ponieważ zmniejszenie liczby pojazdów jest irrelewantne dla wymogów stawianych przez przepisy rozporządzenia nr 1071/2009, których celem jest ochrona osób korzystających z usług przewoźnika zobowiązanego do dokumentowania sytuacji finansowej dla każdego pojazdu. Jednocześnie Skarżąca nie odniosła się do zamieszczonej w zaskarżonym wyroku argumentacji odnośnie do kwestii objętej omawianym zarzutem, odwołującej się do treści art. 11a ust. 1 utd i art. 14 ust. 3 i 4 utd, a także obowiązków wynikających z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 7a ust. 2 pkt 6 oraz ust. 7 pkt 5 utd. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że w omawianym zakresie analizowany zarzut jest rzeczywiście skierowany przeciwko wyrokowi WSA.

W zakresie stwierdzonego przez organy administracji naruszenia art. 92a ust. 1 utd w zw. z lp. 5.3.1 i lp. 5.3.2 załącznika nr 3 do utd (dotyczących skrócenia dziennego czasu odpoczynku) WSA uznał, że wprawdzie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 dopuszcza w nadzwyczajnych sytuacjach odstąpienie od przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, przerwach i okresach odpoczynku, jednakże za takie nadzwyczajne sytuacje nie mogą być uznane wzmożony ruch uliczny i czas potrzebny do przeprowadzenia odprawy granicznej w szczycie sezonu urlopowego, ponieważ takie okoliczności przedsiębiorca powinien przewidzieć podczas planowania zadania przewozowego. W skardze kasacyjnej Skarżąca nie zakwestionowała tej oceny WSA, a jedynie powtórzyła, że: 1) w określonych dniach z uwagi na wzmożony ruch uliczny i miejscami zator, planowany czas przejazdu uległ wydłużeniu, a kierowcy byli zmuszeni do poszukiwania odpowiedniego miejsca postoju, mając na względzie bezpieczeństwo przewożonych uczestników wycieczki, 2) w przypadku jednego z kierowców przyczyną przekroczenia norm czasu pracy była przedłużająca się odprawa graniczna.

Także w zakresie naruszenia art. 92a ust. 1 utd w zw. z lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do utd (dotyczącego używania tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców) Skarżąca w skardze kasacyjnej powtórzyła swoje stanowisko, że użycie tej samej wykresówki w dniu 19 lipca 2015 r. było wynikiem błędu dwóch kierowców, na który Skarżąca nie miała wpływu i nie mogła go przewidzieć. I ponownie należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia do oceny wyrażonej w tym zakresie przez WSA, który uznał, że do omawianego naruszenia niewątpliwie doszło (skoro potwierdzają to adnotacje na wykresówce), a Skarżąca jako przedsiębiorca powinna sprawować nadzór na pracą kierowców i przewidzieć możliwość zaistnienia takiej pomyłki.

Skarżąca również uzasadniając zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 utd w zw. z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do utd (dotyczący nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wszystkich wykresówek) pominęła całkowicie wyrażone w tym zakresie przez WSA stanowisko, zgodnie z którym przedsiębiorca powinien podjąć wszelkie dostępne kroki prawne w celu odzyskania wykresówek, a więc w stosunku do pracowników należało zastosować kary dyscyplinarne, zaś po zakończeniu stosunku pracy, powiadomić organy ścigania, zaś Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego i w skardze żadnych dowodów, że takie działania podjęła. Zamiast kwestionowania legalności takiej oceny WSA (przez wskazanie, na czym polega niezgodność z prawem stanowiska Sądu), Skarżąca powtórzyła jedynie swoje dotychczasowe stanowisko, akcentujące brak jej wpływu na zamierzone działania kierowców polegające na przywłaszczaniu bądź gubieniu wykresówek.

W zaskarżonym wyroku WSA uznał, że na Skarżącą zgodnie z prawem nałożono karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 utd w zw. z lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do utd za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. WSA jednoznacznie przy tym uznał, że organ prawidłowo nie uwzględnił wniosku dowodowego Skarżącej o przesłuchanie kierowcy, bowiem zeznaniami kierowcy nie można zastępować danych zawartych na wykresówce. Tymczasem w skardze kasacyjnej Skarżąca tej oceny WSA nie podważyła (w ogóle się do niej nie odniosła), a tylko powtórzyła swoje stanowisko, że dowód z przesłuchania kierowców przyczyniłby się do wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Podobnie rzecz się ma z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 92a ust. 1 utd w zw. z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do utd (dotyczącym naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy). Odnosząc się do analogicznego zarzutu postawionego w skardze, WSA uznał, że do omawianego naruszenia niewątpliwie doszło, skoro na rozprawie nawet pełnomocnik Skarżącej przyznał wprost, że nie sprawdzano zawartości wczytywanych kart i dopiero później zorientowano się, że doszło do awarii zegara. W skardze kasacyjnej Skarżąca nie tylko nie podważyła tej oceny WSA, ale sama przyznała, że doszło do uszkodzenia układu zegara czasu rzeczywistego w urządzeniu, którym dokonywano wczytywania danych z kart kierowcy i że jedynym sposobem określenia daty odczytu jest analiza zakresu czynności kierowcy odczytanych z karty kierowcy.

Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy (zdaniem Skarżącej) w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające przyjęcie, iż podmiot wykonujący przewóz drogowy nie miał wpływu na powstanie naruszeń. Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W zaskarżonym wyroku WSA uznał, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie powyższego przepisu. Przy odnoszeniu się do poszczególnych naruszeń przepisów załącznika nr 3 do utd przypisanych Skarżącej, WSA oceniał, że nie można przyjąć, że Skarżąca nie miała wpływu na ich powstanie albo że nie mogła ich przewidzieć. Zwalczając tę ocenę WSA, Skarżąca w skardze kasacyjnej powtarza swoją argumentację, że jej odpowiedzialność jest wyłączona, ponieważ m.in.: 1) wielokrotnie pouczała kierowców, że ich obowiązkiem jest przestrzeganie obowiązujących norm, 2) stworzyła warunki umożliwiające przestrzeganie norm przez wyznaczanie odpowiednich zadań przewozowych, 3) przeprowadzała regularne kontrole m.in. czasu pracy zatrudnionych kierowców, pobierając dane z kart kierowcy i z tachografów cyfrowych i dokonując ich analizy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Skarżącej jest błędne i znów całkowicie abstrahuje od ocen WSA wyrażonych w zaskarżonym wyroku. Tymczasem WSA uznał, że Skarżąca powinna była m.in.: 1) przewidzieć, że w szczycie sezonu urlopowego na drogach mogą być utrudnienia mogące mieć wpływ na przestrzeganie czasu prowadzenia pojazdu (dot. naruszenia lp. 5.3.1 i lp. 5.3.2. załącznika nr 3 do utd), 2) wyciągać konsekwencje dyscyplinarne lub powiadamiać określone służby państwowe w przypadku niezwracania przez kierowców wykresówek (dot. naruszenia z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do utd). W skardze kasacyjnej Skarżąca nie odniosła się do tych argumentów, a tym samym nie wykazała, że są one nietrafne.

Wreszcie za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 ppsa. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 ppsa określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że uzasadnienie wyroku WSA jest lakoniczne i nie zawiera ocen prawnych w przedmiocie zarzutów wskazanych w skardze – należy uznać za całkowicie chybiony. Nawet pobieżna lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że w poszczególnych akapitach WSA odniósł się do naruszeń prawa kwestionowanych w zarzutach skargi. Niedostrzeżenie tych ocen przez Skarżącą (o czym świadczy uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, pomijające wszystkie oceny wyrażone przez WSA) nie świadczy o tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzono z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz GITD 1350 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.

PG