Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi P.L. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uchwałą nr "[...]" Zarządu Powiatu z dnia "[...]" odwołano P. L. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg.

Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. 2020 r., poz. 920) w związku z art. 30 ust. 3 Statutu Powiatu, stanowiącego załącznik do uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu ze zm. Na mocy uchwały odwołano P. L. ze stanowiska z dniem 30 marca 2021r., co było jednoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę (§ 1 ust. 2).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. L. (dalej: skarżący) wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. W treści uzasadnienia wskazał, że uchwała ta podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. W jego ocenie złamano zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę prawdy obiektywnej. Przeprowadzone przez członków zarządu powiatu czynności wyjaśniające dokonane zostały bez jego udziału. Skarżący nie miał możliwości zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami. Nadto zaskarżona uchwała nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, tym samym organ nie wyjaśnił, jakie przyczyny legły u podstaw tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu (dalej: organ) wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującą procedurą. Uzasadnienie wprost wynika z protokołu posiedzenia nr "[...]" obrad zarządu powiatu, na którym doszło do wydania tej uchwały. Przyczyną wypowiedzenia są powtarzające się przypadki niewykonywania zgodnych z prawem i uzasadnionych poleceń służbowych starosty oraz nieudzielanie wyjaśnień w wyznaczonym przez przełożonego terminie. Organ wskazał też, że ustawodawca nie zawarł materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325

z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i objęta jest zakresem kognicji sądu administracyjnego. Jest aktem organu administracji publicznej zarówno o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy, jak i aktem podjętym w sprawie z zakresu stosunku służbowego, a więc administracji publicznej, co skutkuje tym, że uchwała taka podlegać może ocenie nadzorczej właściwego wojewody, jak również kognicji sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała wywołuje skutki zarówno w sferze stosunku służbowego (zajmowanego stanowiska), jak również w sferze stosunku pracy (prawa pracy), to osoba odwołana ze swojej funkcji dochodzić może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych także przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są roszczenia pracownicze odwołanego ze swojego stanowiska dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1084/13).

Podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne. Wymaga jednakże zwrócenia uwagi, że także i w tym zakresie obowiązane są one do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, jako że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa jest nieistotne (art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Z tego względu legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Według art. 87 ust. 1 tej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z treści art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest sprzeczność uchwały z prawem. Wprawdzie zaskarżona uchwała wydana została w granicach kompetencji zarządu powiatu, jednak sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje, że nastąpiło to w sposób dowolny i bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania w sprawie. Wymaga wyraźnego podkreślenia, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, nie znajdują zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zmienia to jednakże faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji – jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 546/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 19/17; wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 494/20, dostępne w CBOSA).

Skarżący brał udział w posiedzeniu zarządu powiatu, podczas którego zadecydowano o jego odwołaniu i miał możliwość zabrania głosu. Jednakże jego udział w tym postępowaniu, a w konsekwencji możliwość obrony swych praw, uznać należy za iluzoryczne. Skarżący przychodząc na posiedzenie nie posiadał bowiem wiedzy, iż będzie procedowana kwestia jego odwołania, był tym faktem zupełnie zaskoczony. Nie otrzymał żadnych dokumentów związanych z jego sprawą. Nie mając wiedzy w przedmiocie zebranego materiału dowodowego nie był w stanie w racjonalny sposób zażądać jego uzupełnienia. Oczywistym pozostaje, że bez uprzedniego przygotowania merytoryczne odniesienie się do stawianych mu zarzutów było znacznie utrudnione, a wobec obszerności i stopnia skomplikowania materii – w niektórych przypadkach nawet niemożliwe. Jest to naruszenie elementarnych zasad proceduralnych w postaci niezapewnienia stronie odwoływanej czynnego udziału w postępowaniu, a co za tym idzie uniemożliwienie lub utrudnienie przedstawienia przez nią swoich racji i argumentów, oraz wypowiedzenia się co do dokumentów mających znaczenie w jej sprawie.

Zwrócić należy również uwagę, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia a konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że brak uzasadnienia w uchwałach poddawanych kontroli nie jest traktowany automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania ich nieważności (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2014 r., II OSK 2282/14, z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16). Co istotne zaś uzasadnienie wynika z protokołu posiedzenia nr 138/2021 obrad zarządu powiatu, na którym doszło do wydania tej uchwały, a właśnie sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego.

Nie mniej jednak niewątpliwie skarżącemu nie zapewniono minimalnych i elementarnych standardów ochrony i gwarancji procesowych w procedurze jego odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg, poprzez nie zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym jego odwołania. Ta okoliczność w ocenie Sądu skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Brak zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, może mieć szczególne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy zarząd powiatu nie głosuje jednogłośnie za odwołaniem danej osoby ze stanowiska dyrektora, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.