Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1610/19 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji oraz zawieszenie płatności oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1610/19 po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. z/s w L. (dalej "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz zawieszenie płatności oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 5 stycznia 2012 r. skarżąca złożyła w Wielkopolskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 01.07.2011 r. do dnia 31.12.2011 r. wnioskując o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 3 924 300,00 zł, co stanowiło 75% kwoty poniesionych przez Grupę kosztów. Uwzględniając w całości żądanie skarżącej, decyzją z [...] lutego 2012 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości: 3.924.300,00 zł, za II półrocze trzeciego roku realizacji planu dochodzenia do uznania, z czego pomoc ze środków UE wyniosła: 2.616.200,00 zł.

W dniu 31 marca 2016 r. Dyrektor OR ARiMR na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z poźn. zm.), dalej "k.p.a." wznowił postępowania administracyjne w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 01.07.2011 r. do dnia 31.12.2011 r. zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora OR ARiMR nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Po jego przeprowadzeniu, Dyrektor OR ARiMR, wydał decyzję z [...] grudnia 2016 r. nr [...] [...] grudnia o uchyleniu decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie przyznania pomocy na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 01.07.2011 r. do dnia 31.12.2011 r. i przyznaniu pomocy finansowej w zmniejszonej wysokości.

Następnie skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Prezes ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] [...] grudnia z dnia [...] grudnia 2016 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] [...] grudnia uchylił decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 01.07.2011 r. do dnia 31.12.2011 r. i przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za II półrocze trzeciego roku realizacji planu dochodzenia do uznania. Pismem z dnia 5 lipca 2018 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji. W dniu [...] lipca 2019 r.

Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] , w której uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., uchylił w całości ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz zawiesił w całości płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu Prezes ARiMR powołał przepisy prawa krajowego i unijnego mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Podniósł, iż Prokuratura Regionalna w Warszawie 5 maja 2017 r. wszczęła śledztwo w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 286 § 1 K.k. w zw. z art. 294 § 1 K.k. w zw. z art. 297 § 1 K.k. w zw. 11 § 2 K.k. przez skarżącą. Zdaniem organu, pojawiły się nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który ja wydal, bowiem do Wielkopolskiego OR ARiMR wpłynął operat szacunkowy z dnia 30.09.2015 r. sporządzony przez C. Sp. z o. o., z którego wynikało, iż wartość prac rozbudowy hali sortowniczej z chłodniami w okresie od dnia 01.07.2011 r. do dnia 31.12.2011 r. opiewała na kwotę niższą niż wynikająca z faktur i kosztorysów przedłożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1610/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, ze podstawą wszczętego wznowionego postępowania był przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślił, że operat szacunkowy, na który powołują się organy w uzasadnieniu decyzji został sporządzony w dniu 30 września 2015 r., a zatem nie istniał w dniu wydawania decyzji Dyrektora Wielkopolskiego OR ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] . Zdaniem Sądu I instancji ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wykazały, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Prezes ARiMR, powołując w sentencji zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przekroczył zakres orzekania wyznaczony tym przepisem, bowiem zaskarżoną decyzją oprócz uchylenia decyzji organu I instancji będącej przedmiotem odwołania, uchylono decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. o przyznaniu pomocy i dokonano zawieszenia płatności w sprawie wniosku skarżącej. Jednocześnie organ swoim działaniem przekroczył normę art. 139 k.p.a., bowiem wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, bez wykazania w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Następnie organ zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1610/19.

Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

A) na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:

1) art. 141 § 4 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez:

a) brak wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie stosowania przepisów Unii Europejskiej (UE), a w szczególności możliwości stosowania art. 115 ust.2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE L z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.);

b) brak wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie stosowania art. 325 ust. 1 i ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu UE (TFUE), a także art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/1995 w związku z art.58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w związku z art. 117 ust. 1-4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w związku z art.288 akapit drugi TFUE;

c) brak wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie zastosowania art. 115 ust.2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w związku z art.325 ust. 1 TFUE w związku z art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 wobec wszczęcia śledztwa dotyczącego pomocy będącej przedmiotem niniejszej sprawy, choć zgodnie z prawidłową interpretacją wszczęcie śledztwa dotyczącego pomocy będącej przedmiotem niniejszej sprawy spowodowało konieczność podjęcia skutecznych środków ochrony interesów finansowych UE;

d) brak wskazania co do dalszego postępowania;

e) brak wyjaśnienia - w kontekście naruszenia art. 139 k.p.a. - na czym miałoby polegać pogorszenie sytuacji prawnej strony wskutek uchylenia decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, jeżeli decyzja ta została wcześniej uchylona przez organ pierwszej instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło wykrycia dowodu, który jednak nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej, co wznowienia nie uzasadnia, choć organy wyraźnie powoływały się na nową okoliczność faktyczną w postaci obliczenia wartości rynkowej inwestycji, która istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej i posiada cechy przesądzające o jej "nowości";

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku żart. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 przez przyjęcie, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję przekroczył zakres orzekania wyznaczony tym przepisem, choć organ wyraźnie zaznaczył, iż zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 przez przyjęcie, że uchylenie decyzji ostatecznej stanowi wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, choć organ wyraźnie zaznaczył, iż zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji także polegało na uchyleniu decyzji ostatecznej;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. w związku z art. 145 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne zawężenie podstaw wznowienia postępowania do podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy z akt sprawy administracyjnej wynika, iż zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 2 k.p.a.;

B) na podstawie określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. w związku z art. 325 ust. 1 i ust. 2 TFUE, a także w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/1995 w związku z art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w związku z art. 117 ust. 1-4 w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w związku z art. 288 akapit drugi TFUE przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało przyjęciem, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje wyłącznie art.146 § 1 k.p.a., a nie znajdują zastosowania ww. przepisy prawa UE, a w konsekwencji, iż uchylenie weryfikowanej decyzji nie może nastąpić z powodu upływu terminu 5 lat od doręczenia tej decyzji, choć zgodnie z prawidłową interpretacją, ww. przepisy prawa UE znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkować powinno koniecznością udzielenia pierwszeństwa ich zastosowaniu przed art.146 § 1 k.p.a. i zapewnieniem skutecznych środków ochrony interesów finansowych UE;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w związku z art.325 ust.1 FUE w związku z art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 przez błędną ich interpretację, która skutkowała pierwszeństwem zastosowania krajowych przepisów proceduralnych, choć prawidłowa wykładnia wskazuje jednoznacznie, że przepisy prawa UE znajdują zastosowanie przed przepisami krajowymi, a w kontekście wszczęcia 05.05.2017 przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie śledztwa w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 §1 k.k. w zw. z art. 297 § 1 k.k. w zw. z art. 11 §2 k.k., zawieszenie płatności stało się obligatoryjne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, na rzecz skarżącego kasacyjnie, według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ w toku postępowania sądowego w piśmie z dnia 10 listopada 2023 r., podtrzymał skargę kasacyjną w całości, a nadto przedstawił dodatkową argumentację na poparcie zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie jej nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Najdalej idącym zarzutem procesowym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w szczególności w braku odniesienie się do zastosowania przez organ art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem wyroku, nie doszło. Uzasadnienie wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Autor skargi kasacyjnej przede wszystkim upatruje jako niezgodności z art. 141 § 4 p.p.s.a. w braku odniesienie się przez Sąd I instancji do zastosowania przez organ art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Nie jest to zarzut trafny z tej przyczyny, że wdawanie się w analizę w tym zakresie byłoby przedwczesne, skoro Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że organy nie wykazały przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji poprawnie wskazał w wytycznych, co organ powinien podczas ponownego badania sprawy.

Na marginesie należy wskazać, że przepis art. 115 ust. 2 Rozporządzenia 543/2011 oraz art. 325 ust. 1 i ust. 2 TFUE nakazują zwalczanie nieprawidłowości i podejmowanie wszelkich innych środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii. Nakazują konieczność zapewnienia skutecznego zapobiegania nadużyciom finansowym, w szczególności w obszarach o zwiększonym poziomie ryzyka, które będzie miało charakter odstraszający. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy k.p.a. regulujące wznowienie postępowania administracyjnego nie stoją w sprzeczności ze wskazanymi przepisami i nie modyfikują wskazanych przepisów unijnych. Podkreślić w tym miejscu należy, iż kasator będący organem, który wznowił postępowanie administracyjne, zupełnie zapomniał o obowiązkach nałożonych na niego przez przepisy k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte wadą, określoną w art. 145 § 1 k.p.a. lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a k.p.a. Zatem Sąd I instancji nie miał obowiązku – na tym etapie sprawy – wyjaśniania jakie przepisy materialne mają zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy nie wiadomo czy w ogóle doszło do realizacji przesłanek wznowieniowych, ponieważ organ nie dokonał w tym zakresie właściwej analizy. Z podanych wyżej powodów, automatycznie za chybiony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, skoro WSA nie zajmował się – na tym etapie postępowania – prawidłowością jego zastosowania w sprawie, uznając ten zarzut za przedwczesny.

Stanowiska tego nie zmienia przywołany przez kasatora wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I GSK 36/20 i z którym skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną się zgadza. Co wymaga podkreślenia, a co umknęło kasatorowi, wskazano w nim, że: "nie ulega wątpliwości, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w pierwszej kolejności dokonać analizy zarzutów podniesionych w skardze, w kontekście treści przytoczonej w motywach odpowiedzi na skargę kasacyjną, a następnie ocenić, czy upływ 5 lat – w świetle regulacji krajowych i unijnych – ma istotne znaczenie w kontekście wydanych w sprawie decyzji przez organy ARiMR w obrębie wznowienia postępowania, a także pozwala na dokonanie zanegowanych w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych i wynikających stąd konsekwencji". Dlatego też patrząc na niniejszą sprawę przez pryzmat obowiązujących przepisów krajowych i unijnych, nie może nam umknąć stan faktyczny sprawy. Jak już było wyżej wskazane, w pierwszym rzędzie rolą organu jest rozstrzygnięcie, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, a dopiero na dalszym etapie podejmowane są decyzje biorąc pod uwagę przepis art. 146 k.p.a. oraz przepisy unijne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że każde naruszenie przez organ podstawowych przepisów dotyczących wznowionego postępowania nie ma znaczenia tylko dlatego, że zadaniem organów, zgodnie z art. 325 ust. 1 i 2 TFUE, jest zwalczania nieprawidłowości i podejmowanie wszelkich innych środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii. Taka sytuacja powoduje brak trwałości decyzji oraz godzi w pewność i stabilność prawa. Każdy organ, który po wydaniu decyzji ostatecznej wszedłby w posiadanie nowych dowodów powstałych po jej wydaniu, mógłby podważać każdy dany akt administracyjny wydany na podstawie obowiązujących przepisów, co prowadziłoby do sytuacji absurdalnych i różnego rodzaju nadużyć. Nie może również organ zasłaniać się tymi regulacjami w celu zamaskowania swoich błędów poczynionych w toku postępowania zwykłego.

Kolejny zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne ustalenie braku istnienia przyczyny wznowieniowej w sytuacji, gdy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci nowych okoliczności faktycznych. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację przemawiającą za dopuszczalnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR – wydanej na skutek odwołania od decyzji wznowieniowej, kwestionującego dopuszczalność wznowienia postępowania – w tej kwestii, oprócz przywołania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazał jedynie, że "wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności, nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanego kosztorysu, w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowego kosztorysu wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa" (str. 12 decyzji). Zatem organ nie poczynił jakichkolwiek szerszych rozważań w zakresie możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ wszystkie informacje w chwili wydawania decyzji w trybie zwykłym posiadał. Na tle powyższego zauważyć należy, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają organowi administracji na uzasadnianie subsumcji przepisu dopiero na etapie skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie potwierdza trafność zaskarżonego wyroku, gdyż argumenty powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej winny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Już z tego tylko powodu, przedmiotowy zarzut jest bezzasadny.

Rozpoznawany zarzut jest bezpodstawny także z innych względów. Odnosząc się bowiem do argumentu Prezesa ARiMR, że nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest wartość rynkowa inwestycji i że nie była ona znana organowi w postępowaniu zwyczajnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny w przedmiotowym zakresie i nie jest uzasadnione twierdzenie organu jakoby Sąd I instancji orzekał w przekonaniu, iż w sprawie chodzi o nowy dowód lub odmienną ocenę dowodu z postępowania zwyczajnego, a nie nową okoliczność faktyczną. Przede wszystkim Sąd I instancji słusznie uznał, że organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Należy zauważyć, że w przypadku ustalenia ex post na podstawie operatu szacunkowego z dnia 30 września 2015 r., iż wartość inwestycji zrealizowanej polegającej na rozbudowie hali sortowniczej z chłodniami różni się (jest niższa) od wartości inwestycji, która oszacowana została w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie wypełnia przesłanek bycia nową okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który wydał decyzję. Nawet jeśliby uznać, że jest to nowa okoliczność, która nie była wcześniej znana organowi, to nie istniała ona w dniu wydania decyzji.

Trzeba bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności i dowody stanowią podstawę wznowienia postępowania, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy: są nowe (1), istniały w dniu wydania decyzji (2), są istotne dla sprawy (3), nie były znane organowi, który wydał decyzję (4). W przypadku braku choćby jednej z wymienionych przesłanek, nie można uznać, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona we wskazanym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do skutków błędów postępowania dowodowego dla dopuszczalności wznowienia postępowania. I tak w wyroku z 27 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1128/05, NSA wskazał, iż "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a." W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, iż "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a." Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 20/13, w którym to orzeczeniu NSA podkreślił dodatkowo, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności". Z powyższego wynika, że błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania – ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę wyrażoną przez Sąd I instancji, że niedopuszczalne było wznowienie przez organ postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji słusznie wskazał, że operat szacunkowy, na który powołują się organy nie istniał w dniu wydania decyzji, nie może zatem stanowić przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie wyczerpuje tej przesłanki również przeprowadzenie dodatkowej weryfikacji kosztorysu inwestorskiego, bowiem postępowanie wznowieniowe nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego.

Kolejny zarzut procesowy skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organ wydał orzeczenie nieprzewidziane w tym przepisie w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie jako wpadkowe nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Wskazać należy, że rozstrzygniecie organu odwoławczego powinno być rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Przesądza o tym charakter postępowania wznowieniowego, w tym rozstrzygnięcie, które przewidują przepisy w przypadku uchylenia decyzji i orzeczenia w sprawie w postępowaniu odwoławczym. Przypomnieć należy, że zarówno w art. 138 § 1 pkt 2, jak i w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., mowa jest o rozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty. Pierwszy powołanych przepisów stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Drugi zaś przewiduje, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Nie może zatem w wyniku rozpoznania odwołania zapaść rozstrzygniecie o uchyleniu decyzji w całości lub w części i zawieszeniu w całości lub w części płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Takie rozstrzygnięcie byłoby niewątpliwie sprzeczne z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprowadzałoby bowiem do rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu odwoławczym wznowieniowym nową odrębną instytucję zawieszenia płatności uregulowaną w art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011.

Nie jest też zrozumiałe, dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), którą to zasadę organ całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w skardze kasacyjnej. Na marginesie należy podkreślić, że decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania nie wywołuje skutków prawnych z mocą wsteczną. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności – żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem, jest postępowaniem osobnym. Podkreślić należy, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów regulujących postępowanie, a mianowicie odnosi się on do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organ orzekł na niekorzyść strony mimo braku przesłanek przewidzianych w tym przepisie w sytuacji, gdy organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Również nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. – organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis statuuje instytucję zakazu reformationis in peius, która należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Respektowanie tej zasady w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok SN z 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93 PiP 1994 nr 9 str. 112). Podmiot składający odwołanie powinien bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie wykazał rażącego naruszenia prawa, jak i rażącego naruszenia interesu społecznego. Odstępstwa te mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się i jako takie nie podlegają wykładni rozszerzającej. Powinny mieć zatem zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji brak jednak jakichkolwiek rozważań w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Tym samym, odstępstwa od zakazu reformationis in peius pozostały nieuzasadnione. Naruszenie art. 139 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozwoliło organowi ukształtować orzeczenie reformatoryjne w określony sposób, niekorzystny dla skarżącej. Uzasadnienia owego rażącego naruszenia prawa nie można upatrywać we wszczęciu śledztwa w sprawie Prokuratury Regionalnej w Warszawie sygn. akt RP I Ds. 29.2017. I w tym przypadku należy podkreślić, że postanowienie wszczynające śledztwo jest z dnia 5 maja 2017 r., czyli zostało wszczęte około 5 lat po wydaniu przez organ decyzji ostatecznej. Dowód ten nie został ujęty w postanowieniu wszczynającym postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i co może najważniejsze, ewentualna okoliczność związana z ewentualnym prawomocnym wyrokiem nie mieści się w zakresie przesłanki art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Na marginesie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podkreślić, że niezrozumiałe jest stanowisko kasatora, który wskazuje, że nie stanowi naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. decyzja, która uchyliła decyzję wydaną w wyniku wznowienia postępowania, która to decyzja uchyliła decyzję ostateczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnym jest treść rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie i porównać ją do wzorca decyzji, które przewidują przepisy k.p.a. Decyzja ostateczna z dnia [...] lutego 2012 r. przyznała pomoc finansową. Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję ostateczną oraz przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...] lipca 2019, którą ograniczył się do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2012 r. i zawieszenia w całości płatności. Zdaniem NSA, takie rozstrzygnięcie w pełni narusza art. 139 k.p.a., jak również nie znajduje oparcia w przepisie art. 151 § 1 k.p.a., który wyraźnie wskazuje, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 k.p.a. - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organowi działającemu w trybie nadzwyczajnym umknął zasadniczy przedmiot postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, a mianowicie przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji. Ponadto – co istotne – skarżący kasacyjnie organ nie podważył stanowiska WSA, że decyzja Prezesa ARiMR jest mniej korzystna dla spółki niż decyzja wznowieniowa pierwszej instancji.

W konsekwencji, nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08 tamże). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca nie wykazała, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany przez skarżącego.

Końcowo należy zauważyć, że jedną z przyczyn uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji było pominięcie przez Prezesa ARiMR treści art. 146 § 1 k.p.a., który stanowi, że uchylenie decyzji nie może nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat. W rozpoznawanej sprawie decyzja, która była przedmiotem postępowania wznowieniowego została wydana [...] lutego 2012 r. Natomiast postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane 31 marca 2016 r. i zakończone wydaniem decyzji w I instancji w dniu [...] czerwca 2018 r. i II instancji w dniu [...] lipca 2019 r., to jest po upływie dopuszczalnego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że termin o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zaczyna swój bieg od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i kończy swój bieg w momencie wydania decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Przepis ten jest terminem prawa materialnego i nie podlega przedłużeniu. Co prawda w skardze kasacyjnej wskazywano, że termin ten powinien być analizowany w kontekście wskazanych przepisów unijnych, jednakże jak była wyżej mowa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia zastosowania przepisów prawa materialnego, o których mowa w pkt B 1) petitum skargi kasacyjnej jest przedwczesne, z uwagi na niewykazanie przez organ przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.