Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. i J. S. " A" spółka c. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada do dnia 30 listopada 2020 roku stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 lutego 2021 r. nr [...]

W dniu 8 stycznia 2021 r. "A" spółka cywilna M. i J. S. (dalej: Wnioskodawca, Skarżący) złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. dla płatników w określonych branżach (RDZ-B6). Wnioskodawca oświadczył, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 47.71.Z, uprawniającą do zwolnienia z opłacania składek, zaś przychód z tej działalności, uzyskany w miesiącu kalendarzowym, za który składa wniosek, jest niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Decyzją z dnia [...] 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) - dalej: "ustawa COVID-19" art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", odmówił Wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020 r.

Decyzja odmowna została wydana z uwagi na fakt ustalenia w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, że na dzień 30 września 2020 r. Wnioskodawca nie miał zarejestrowanej działalności z kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z opłacania składek.

Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. Wnioskodawca zwrócił się o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2021 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.

ZUS wskazał, że po zweryfikowaniu wpisu w bazie REGON stwierdzono, że na dzień 30 września 2020 r. Wnioskodawca prowadził działalność oznaczoną wg PKD 2007 jako rodzaj przeważającej działalności kodem 45.40.Z., który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek za listopad 2020 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, Skarżący wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacania składek i innych terminów w jakich Państwo Polskie zamknęło centrum handlowe.

Skarżący podniósł, że przez błąd pracownika urzędu w ewidencji zmieniono wiodący kod w zaświadczeniu drugiego wspólnika.

ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu, są decyzje organów I i II instancji, którymi odmówiono Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za listopad 2020 r.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 1848/18, publ. LEX nr 3227087).

Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny w wypadku zaistnienia przyczyn, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (lub w innych przepisach) stwierdza nieważność decyzji.

Do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek, na podstawie art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.), mają zastosowanie przepisy k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 przesłanka 2 k.p.a., a więc wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji, która nie zawierała podpisu osoby upoważnionej.

Zważywszy, iż przedmiotem kontrolowanej przez tutejszy Sąd sprawy jest odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie w sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 31zq ust. 7 tej ustawy odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. W art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 wskazano, że od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uchybienia dotyczące poszczególnych elementów decyzji administracyjnej rodzą różne konsekwencje w odniesieniu do istnienia, ważności lub legalności decyzji. Zauważa się, że "istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych. Z tego płynie dalszy wniosek, że pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, ich bowiem brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia pisma (rozstrzygnięcia) charakteru decyzji administracyjnej, lecz co najwyżej powoduje (nieistotną) wadę decyzji" (A. Wróbel, teza 5 do art. 107 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021).

W szczególności wskazuje się, że do konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej należy zaliczyć: oznaczenie organu, oznaczenie strony, której dotyczy, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ wydający decyzję (wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 487/16, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., decyzja administracyjna musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny.

Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Wobec powyższego fakt podpisania decyzji przez upoważnioną do tego osobę powinien wynikać z akt sprawy administracyjnej. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że decyzja Organu I instancji została prawidłowo podpisana. W miejscu podpisu widnieje maszynowy zapis "Z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Z decyzji tej nie wynika, kto podpisał rzeczoną decyzję, tj. kto działał z upoważnienia Prezesa. Do akt administracyjnych nie zostały też dołączone dokumenty potwierdzające, że decyzję podpisano elektronicznie. Powyższa kwestia ma fundamentalne znaczenie, ponieważ zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., integralną częścią decyzji jest podpis złożony we właściwej formie.

Podpis reprezentanta organu pozwala na ustalenie czy decyzja pochodzi od właściwego organu i czy została podpisana przez osobę uprawnioną do reprezentowania organu. Podpis upoważnionego do wydania decyzji pracownika organu ma zasadnicze znaczenie dla strony postępowania, bowiem potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2438/13). Brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji powoduje nieważność decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Ten ostatni przepis jest jasny, jego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, co sprawia że uchybienie enumeratywnie określonym w ustawie wymogom, określającym konieczne elementy składowe każdej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa.

W ocenie Sądu samo doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Urzędowe Poświadczenie Doręczenia w aktach administracyjnych) nie przesądza o tym, że została ona prawidłowo podpisana, czy też wydana w formie dokumentu elektronicznego, skoro decyzja nie została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Z decyzji z dnia [...] 2021 r. i akt administracyjnych nie sposób się dowiedzieć też kto ją podpisał.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.) dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych.

Z powyższego wynika, że podpisujący dokument elektroniczny, powinien użyć do tej czynności kwalifikowanego podpisu elektronicznego oraz co istotne w rozpoznawanej sprawie, powinna istnieć możliwość weryfikacji złożonego pod takim dokumentem podpisu. Wiąże się z tym konieczność posiadania przez wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na akt administracyjny sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, danych umożliwiających taką weryfikację. Tylko bowiem po dokonaniu odpowiedniej weryfikacji złożonego podpisu, sąd administracyjny jest władny stwierdzić, czy zachowane zostały wymogi formalne pozwalające na uznanie ważności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2021 r., III FSK 3120/21, LEX nr 3169176). Natomiast w aktach administracyjnych brak jest decyzji opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Sąd zauważa również, że brak podpisu uniemożliwia dokonanie kontroli wydanych w sprawie decyzji w kontekście przesłanki wznowienia postępowania wynikającej z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. czy decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Zgodnie bowiem z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Końcowo należy zauważyć, że sposób określenia organu, który wydał zaskarżoną decyzję jest niejasny i wymaga zmiany w dotychczasowej praktyce Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak wynika z decyzji Organu II instancji - decyzję tę wydał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., a w miejscu podpisu wskazano: z upoważnienia Prezesa ZUS. Taka forma może budzić wątpliwości co do tego, czy w sprawie orzekał właściwy organu, gdyż z sentencji powinno jasno wynikać, że decyzja została wydana przez Prezesa ZUS, tymczasem w sentencji widnieje Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Mając na uwadze, że podpis pod tą decyzją został złożony z upoważnienia Prezesa ZUS, uchybienie to nie przesądziło o wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego. Należy jednak wskazać, że wyżej wskazane uchybienie może wprowadzać stronę postępowania w błąd co do tego, czy sprawa została rozpoznana przez organ wyższego stopnia, w sytuacji gdy w decyzji organu załatwiającego sprawę (w I instancji) oznaczenie organu jest skonstruowane w ten sam sposób.

Przypomnieć należy, że w świetle art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji o umorzenie należności z tytułu składek rozpoznaje Prezes ZUS. Wobec czego z decyzji wprost powinno wynikać, że jest to decyzja wydana przez Prezesa ZUS. Ma to o tyle znaczenie, że decyzja wydana w I instancji niczym nie różni się w sposobie zredagowania sentencji i określenia osoby upoważnionej do podpisu: z upoważnienia Prezesa ZUS, zaś z art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19 wynika, że (właściwym w I Instancji) pierwotnie rozpoznającym organem jest: Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Powyższe doprecyzowanie ma o tyle znaczenie, że decyzje administracyjne wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych może podpisywać Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako osoba kierująca działalnością tego organu, co wynika z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Z uwagi na powyższe stosowanie oznaczeń organów wydających zaskarżone decyzje powinno być uwidocznione w sposób precyzyjny w decyzjach.

Podsumowując, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja organu wydana w I instancji nie zawiera podpisu pracownika upoważnionego do wydania tej decyzji, a organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję obarczoną kwalifikowaną wadą prawną, powodującą nieważność rozstrzygnięcia. Z tego względu Sąd stwierdził nieważność obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie.

W związku z tym, że stwierdzona kwalifikowana wada zaskarżonej decyzji odnosiła się do jej elementu konstytutywnego, nieuzasadnione było badanie legalności tej decyzji w pozostałym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadzi prawidłowe postępowanie, a jeżeli doprowadzi ono do wydania decyzji administracyjnej, to decyzja ta zostanie wydana w szczególności z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach sądowych, albowiem zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. e), Skarżący nie miał obowiązku ich uiszczania; nie był również zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika.