Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SAB/Lu 29/24 w sprawie ze skargi Z. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SAB/Lu 29/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Z. T. (dalej: "Skarżąca", Skarżąca kasacyjnie") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. (dalej: "Wójt") w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów zawartych w skardze, że obecne postępowanie rozgraniczeniowe jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone oraz dlatego skutkuje przewlekłością prowadzonego postępowania, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd w wyroku, że Wójt naruszył normy art. 7, art. 11, art. 77

§ 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i całkowite pominięciu zarzutów zawartych w ponagleniu z 26 sierpnia 2024 r., a także naruszył normę art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku umorzenia postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości.

Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Uczestniczka postępowania I. R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej, co wynika z zacytowanego powyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 896/22, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna jest nieadekwatna do stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, bowiem kompleksowa regulacja możliwych rozstrzygnięć w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zawarta jest w treści przepisu art. 149 tej ustawy, natomiast regulacja art. 145 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do skarg na decyzje lub postanowienie. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie uwzględnił skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości i z tego też powodu skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tego też względu, że skarga kasacyjna nie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a. ani w petitum ani w jej uzasadnieniu, a błędnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do prawidłowości konstatacji Sądu I instancji, że w niniejszej, jak twierdzi Skarżąca kasacyjnie, doszło do przewlekłości prowadzonego postępowania.

W tym kontekście za zupełnie niezrozumiały również uznać należy zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 105 k.p.a. Jeszcze raz podkreślić należy, że niniejsze postępowanie dotyczyło oceny Sądu I instancji, czy postępowanie wszczęte na skutek wniosku z 7 lutego 2024 r. o rozgraniczenie nieruchomości prowadzone było w sposób przewlekły czy też nie. Przedmiotem oceny Sądu I instancji - nie była natomiast zapadła w sprawie decyzja Wójta z 28 stycznia 2025 r., znak MG.6830.4.2024, którą to umorzono postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i orzeczono o przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w B. Od decyzji tej wniesiono następnie odwołanie, na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 17 marca 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Kolegium stała się prawomocna.

Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego.

Pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie niepełnego uzasadnienia wyroku oraz poprzez sformułowanie niepełnych wskazań, co do dalszego postępowania organu administracji publicznej oraz wskazań niewykonalnych z uwagi na sprzeczność ze stanem faktycznym sprawy. W myśl przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności dokonaną przez Sąd I instancji w sprawie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego.

Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.