I OSK 296/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-01-12	
Data wpływu	2016-02-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marek Stojanowski
Rafał Wolnik
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Ol 46/15	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 782; art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt: II SAB/Ol 46/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Elblągu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt: II SAB/Ol 46/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Elblągu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim orzekł o niewymierzaniu organowi grzywny, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skierowanym pocztą elektroniczną wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. zwróciło się do Prokuratury Rejonowej w Elblągu o udostępnienie skanów postanowień wydanych w latach 2012-2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa wskazanego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o ich elektroniczne doręczenie na podany adres e-mail.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Elblągu zwrócił się w dniu 10 kwietnia 2015 r. do Stowarzyszenia o podpisanie wniosku o informację publiczną w terminie siedmiu dni, a wobec braku odpowiedzi nie podjął jakichkolwiek czynności.

Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. wniosło w dniu 24 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Elblągu w rozpoznaniu wniosku z dnia 8 kwietnia 2015 r. wskazując na brak podstaw prawnych do żądania podpisania przez wnioskodawcę własnoręcznym podpisem wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz podnosząc, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż ani nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał w sprawie decyzji.

W dniu 28 lipca 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Elblągu przekazał Stowarzyszeniu na wskazany adres e-mail skan postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w jedynej sprawie, jaka została zarejestrowana we wskazanym we wniosku czasookresie.

W związku z powyższym w odpowiedzi na skargę organ uznając, że udostępnił wnioskowaną informację, wniósł o umorzenie postępowania.

W piśmie z dnia 4 września 2015 r. Stowarzyszenie wniosło o umorzenie postępowania, zasądzenie kosztów postępowania, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd, obowiązek informacyjny wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej został już zrealizowany przez Prokuratora Rejonowego w Elblągu, a zatem organ ten nie pozostawał już w bezczynności, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie. Sąd będąc zobligowany do oceny, czy naruszenie terminu do udzielenia informacji publicznej miało charakter rażącego naruszenia prawa stwierdził, że przekroczenia terminu do udzielenia informacji publicznej związanego z pozostawaniem w błędnym przeświadczeniu co do konieczności uzupełnienia wniosku o podpis osoby uprawnionej do reprezentowania Stowarzyszenia nie należy oceniać jako rażącego, co także skutkowało uznaniem braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w części dotyczącej punktów 2 i 3, wnosząc o uchylenie wyroku w części zaskarżonej i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie doniosłości konstytucyjnego prawa do informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa,

- art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zasadności wymierzenia organowi grzywny,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia przyjęcia przez Sąd, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prokurator wykazał się nieznajomością przepisów, co doprowadziło do zaniechania udzielenia informacji publicznej przez okres czterech miesięcy, a Sąd uznając, że bezczynność nie miała charakteru rażącego nie uwzględnił doniosłości konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano, że ośmiokrotne przekroczenie terminu do udzielenia informacji ma charakter rażącego naruszenia prawa, a ponadto zdaniem Stowarzyszenia dopiero wniesienie skargi na bezczynność zmotywowało organ do udzielenia informacji publicznej, co znaczy, że brak skargi powodowałby dalszą bezczynność organu. Co więcej, organ powinien był uwzględnić skargę w całości w oparciu o art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś przekazanie skargi Sądowi z wnioskiem o umorzenie postępowania, w sytuacji, gdy organ uznał skargę za zasadną udzielając informacji publicznej, jest działaniem mającym na celu ominięcie przepisów prawa, co narusza konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i zasadę praworządności, a to z kolei przesądza o zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Poczynienie powyższych uwag w niniejszej sprawie jest niezbędne dla podkreślenia, że oddalenie skargi kasacyjnej nie musi być tożsame z zaakceptowaniem prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782) – dalej: u.d.i.p., "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Według tego przepisu podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma zakreślony termin do podjęcia czynności w zakresie odpowiedzi na złożony wniosek, w tym także do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Bezspornym, niekwestionowanym w skardze kasacyjnej i ustalonym w sprawie jest fakt, że organ, nie reagując prawidłowo na wniosek z dnia 8 kwietnia 2015 r. pozostawał w bezczynności.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że usunięcie przez organ stanu bezczynności po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć także należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., I OSK 2075/14).

W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Oceniając czy bezczynność zobowiązanego organu miała charakter rażący należy mieć również na uwadze, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie.

Powyższe ogólne uwagi należy odnieść jednak do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W ramach postawionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności wskazano na naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zasadności wymierzenia grzywny.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że powyższe przepisy art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. mają podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ani podstaw do wymierzenia organowi grzywny w związku ze stwierdzoną bezczynnością, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i orzekającemu o niewymierzeniu grzywny skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § § 1a i § 2 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)".

Powyższe przepisy ogólne mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1-2 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny w realiach niniejszej sprawy. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują zarówno terminy załatwienia spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, jak i przepisy regulujące sposób załatwiania tych spraw, aby następnie wykazać – niedostrzeżone przez Sąd I instancji - naruszenie tych przepisów w stopniu rażącym oraz uzasadniającym wymierzenie organowi grzywny. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W ramach zarzutów skargi kasacyjnej poza wskazanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższy zarzut nieskutecznym.

Nawet gdyby jednak przyjąć, w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, że w skardze tej powiązano powyższe przepisy z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i na tej podstawie dokonać rekonstrukcji zarzutów (co jest możliwe w konkretnych przypadkach na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej – zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09), to w realiach niniejszej sprawy okoliczność powołania powyższego przepisu u.d.i.p. nie dawała podstaw do uznania zasadności omawianych zarzutów. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określając termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej ma aspekty zarówno materialnoprawne, jak i proceduralne. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia tego przepisu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem koncentruje się na procesowych aspektach tej regulacji. Przepis powyższy niewątpliwie dotyczy terminu udostępnienia informacji publicznej, nie reguluje natomiast kwestii związanych ze sposobem rozpoznawania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że zarzut dotyczący prawidłowości oceny rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji również oceny prawidłowości istnienia lub nieistnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny, nie mógł opierać się jedynie na przepisie wskazującym na ustawowy termin załatwiania spraw, którego przekroczenie w niniejszej sprawie nie jest zresztą kwestionowane. Konieczne było wskazanie przepisów, które regulują kwestie oceny faktów w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (wywodzone z ogólnych standardów demokratycznego państwa prawnego w powiązaniu z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) oraz podniesienie zarzutów ich naruszenia, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. Przepisy te bowiem jako przepisy ogólne, określające kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania, mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Skoro w ramach zrekonstruowanego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie można było w realiach niniejszej sprawy skutecznie zwalczać oceny rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji również oceny prawidłowości istnienia lub nieistnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny, to za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia przyjęcia przez Sąd I instancji, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu, należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego bądź jego oceny, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. W istocie bowiem Sąd wskazał, że choć niewątpliwie organ przekroczył ustawowe terminy, to przekroczenie to nie jest na tyle znaczne, aby uzasadniało stwierdzenie, że bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa, uznając argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną co do błędnego przekonania o konieczności uzupełnienia wniosku o podpis osoby uprawnionej do reprezentowania Stowarzyszenia. Wyrażona ocena Sądu nie mogła być skutecznie podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co sprawia, że zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł zostać w niniejszej sprawie uznany za usprawiedliwiony.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności "przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie doniosłości konstytucyjnego prawa do informacji publicznej". Przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowi, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z kolei z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, z których ust. 1 stanowi, że "Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych", a według ust. 2 "Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej".

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji podważał rangę prawa do informacji publicznej. Niezależnie od tego dokonana przez ten Sąd ocena w kwestii rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz w kwestii podstaw do wymierzenia organowi grzywny oparta została na ocenie okoliczności faktycznych sprawy, tj. ocenie faktu stopnia przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz faktu błędnego przekonania organu co do konieczności uzupełnienia wniosku o podpis osoby uprawnionej do reprezentowania Stowarzyszenia. Prawidłowość ustaleń w tym zakresie nie mogła być podważana zarzutami naruszenia prawa materialnego. Również zatem i w tym przypadku sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wykluczał możliwość ich uwzględnienia.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a.