Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 3 listopada 2025 r., znak: SKO.41/2594/LI/2025 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Decyzją z dnia 3 listopada 2025 r., znak: SKO.41/2594/LI/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania P. K., utrzymało w mocy decyzji nr 388/25 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 20 czerwca 2025 roku, znak: PL-LP-I.6730.113.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. S. w L.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2025 r. P. K. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. S. w L.

Po rozpatrzeniu wniosku decyzją nr 388/25, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta Lublin w dniu 20 czerwca 2025 roku, znak: PL-LP-1.6730.113.2025 organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. S. w L. (obręb: [...] - S. S., arkusz: [...]).

Organ pierwszej instancji oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji linią koloru czerwonego oraz literami: A, B, C, D - A na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji oraz wskazał, iż, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnioskowana inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 w/w ustawy. Organ wskazał, iż podstawową formą zagospodarowania obszaru analizowanego są tereny rolne z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, z występującą zabudową usługową przy al. W. . Obsługa komunikacyjna w obszarze analizowanym odbywa się od al. W. i ul. S. , bezpośrednio oraz przez drogi wewnętrzne. Budynki mieszkalne jednorodzinne położone w obszarze analizowanym to zarówno obiekty wolnostojące jak i w układzie bliźniaczym. Ponadto, istniejąca zabudowa zgodnie z dobrą tradycją utrwaloną w urbanistyce została rozmieszczona w przeważającej większości w wyższych partiach zbocza, pozostawiając niemal całkowicie niezabudowaną dolną część "suchej doliny". Zabudowa ta tworzy czytelny układ skoncentrowany wzdłuż ul. [...] i al. [...]. Zmiana sposobu zagospodarowania takiego terenu dla potrzeb zabudowy nie znajduje analogii w sposobie dotychczasowego zainwestowania okolicy, zniekształcając walory krajobrazowe oraz środowiskowe obszaru analizowanego. Organ przeanalizował również parametr}' zabudowy w obszarze analizowanym i wskazał, że parametry nowej zabudowy odbiegają od parametrów okolicznej zabudowy.

W wyniku odwołania wniesionego przez P. K. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które decyzją z dnia 3 listopada 2025 r., znak: SKO.41/2594/LI/2025 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. S. w L..

Organ odwoławczy, przywołując treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ administracji, przystępując do ustalania, czy możliwe jest określenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, dokonuje analizy i ustala, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Innymi słowy, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Celem bowiem wydania ustalenia warunków zabudowy jest określenie ram dla inwestycji, tak by wpisywała się ona w zastany ład przestrzenny, a więc w tak ukształtowaną przestrzeń, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W niniejszej sprawie obszar analizy został wyznaczony dookoła terenu inwestycji w odległości 171 m z uwagi na szerokość frontu działki (57 m). Obszar analizowany wytyczony został prawidłowo i jest on wystarczający do zaobserwowania prawidłowości urbanistycznych pozwalających na ocenę możliwości wkomponowania przyszłej inwestycji w istniejącą zabudowę. Szczegółowe zasady ustalania warunków zabudowy zawiera Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116); dalej: Rozporządzenie).

Jak wskazało Kolegium Zgodnie z § 4 w/w Rozporządzenia, maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 % (ust. 1). Minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika dla działki na obszarze analizowanym (ust. 2). Dopuszcza się ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 3).

Intensywność zabudowy nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 0,03 do 0,59 i średnio wynosi 0,25. Natomiast nadziemna intensywność zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 0,03 do 0,39 i średnio wynosi 0,21. Parametry te odbiegają znacznie od wnioskowanych (intensywność zabudowy - 0,41-0,47; nadziemna intensywność zabudowy - 0,29-0,33; obliczenia wskaźników zabudowy - k. 109-110 akt).

Stosownie do § 5 ust. 1 w/w Rozporządzenia, udział powierzchni zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Także i w tym wypadku ustawodawca przewiduje możliwość ustalenia innego udziału powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W przedmiotowej sprawie udział powierzchni zabudowy wynosi dla całej zabudowy średnio 16,3%, natomiast dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - średnio 11,4%. Jednocześnie planowana zabudowa obejmuje wskaźnik zabudowy w zakresie od 14,7% do 16,5%, a więc znacznie przekraczający średni wskaźnik (obliczenia wskaźników zabudowy - k. 109-110 akt).

W myśl § 6 ust. 1 Rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu terenu ustala się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Średnia ta wynosi 12,9 m, powiększona o 20% - 15,5 m. Przedmiotowy wniosek obejmuje budowę budynku o szerokości elewacji frontowej od 20,0 m - 22,0 m, a więc przekracza średnią szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym (obliczenia wskaźników zabudowy - k. 109-110 akt).

Zgodnie z § 7 ust. 1 w/w Rozporządzenia, wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach, o których mowa w ust. 1, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach (ust. 2). Dopuszcza się ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 3). Wysokość budynków mieszkalnych położonych w obszarze analizowanym wynosi od 5,8 m do 10,9 m, średnio 9,2 m, przy wnioskowanej wysokości od 9,6 m do 12,0 m. Także i w tym wypadku wnioskowane parametry są większe, niż wynikające z analizy urbanistycznej.

W ocenie Kolegium już powyższe ustalenia wskazują na brak możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości na wskazanych we wniosku warunkach.

Nadto organ podniósł, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż podstawową formą zagospodarowania obszaru analizowanego są tereny rolne z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, z występującą zabudową usługową przy al. W. Obsługa komunikacyjna w obszarze analizowanym odbywa się od al. W. i ul. S. , bezpośrednio oraz przez drogi wewnętrzne. Budynki mieszkalne jednorodzinne położone w obszarze analizowanym to zarówno obiekty wolnostojące jak i w układzie bliźniaczym. Charakterystyczną cechą istniejącego w analizowanym obszarze ekstensywnego zainwestowania, jest skupiony wzdłuż ul. S. oraz al. W. i dostosowany do specyficznego urzeźbienia nawierzchni terenowej układ zabudowy, która zajmuje najwyższe partie obszaru z ominięciem biegnącej centralnie od północy na południe szerokiej, naturalnej tzw. "suchej doliny ... gdzie na dno spływają wody opadowe oraz zimne masy powietrza. Szczególnym zatem uwarunkowaniem dla zagospodarowania wnioskowanego terenu inwestycji jest jego naturalne ukształtowanie. Położony w poprzek suchej doliny teren tworzy w przekroju "siodło", w którym działka nr [...] obejmuje - od wschodu dolną część stoku tzw. "suchej doliny", działka nr [...] - jej największe obniżenie, a działka nr [...] - dolną część zachodniego stoku doliny ze stromą skarpą. Zmiana sposobu zagospodarowania takiego terenu dla potrzeb zabudowy, w szczególności przy uwzględnieniu intensywności zabudowy i udziału powierzchni zabudowy, a także planowanej szerokość elewacji frontowej, nie znajduje analogii w sposobie dotychczasowego zainwestowania okolicy, zniekształcając walory krajobrazowe oraz środowiskowe obszaru analizowanego.

Odnosząc się do argumentacji odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż na obecnym, wstępnym etapie procesu budowlanego, ocenie podlega dostęp nieruchomości do drogi publicznej, który, w niniejszym przypadku, zapewnia działka nr [...]. Parametry drogi i charakter nieruchomości stanowiącej drogę oceniane będą przez właściwe organy administracji budowlanej, niemniej już na obecnym etapie należy podkreślić niewystarczającą szerokość drogi dojazdowej i potencjalne problemy z jej poszerzeniem, związane choćby z ukształtowaniem terenu. Ponadto, w ocenie Kolegium brak jest podstaw do zagęszczania zabudowy na obszarze tzw. suchej doliny, charakteryzującej się zabudową ekstensywną lub całkowitym brakiem zabudowy, poprzez lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wskazanych we wniosku parametrach na przedmiotowej działce. Jednocześnie, z uwagi na znaczne rozbieżności pomiędzy przedmiotowym wnioskiem a wynikami analizy urbanistycznej, a także brak jakiejkolwiek reakcji wnioskodawcy na przesłany projekt decyzji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie została zaskarżona przez P. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię przepisów, tj.

• art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.) w zw. z§ 3 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie SKO w Lublinie wyznaczenia przez organ pierwszej instancji zbyt wąskiego obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanego przez Skarżącego, co doprowadziło do uznania, że wnioskowany budynek nie nawiązuje gabarytami do istniejących w okolicy budynków mieszkalnych;

II. naruszenie prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

• przepisu art. 7, art. 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewłaściwym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co wyraża się zwłaszcza w uznaniu, że Inwestycja nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego na obszarze analizowanym.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym w szczególności nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów, w tym w szczególności ze złożonego projektu budowlanego i załączonych do niego dokumentów. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Również fakt wybudowania na sąsiedniej działce nr [...] w obszarze suchej doliny budynku w zabudowie bliźniaczej nie oznacza, że w ten sposób doszło do ukonstytuowania się utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a., czy też naruszenia art. 76 § 1 k.p.a.

Nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. S. w L..

Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej jako: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p."), przy czym z uwagi na złożenie wniosku po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), przepisy te należało stosować w brzmieniu wynikającym z art. 59 ust. 2 tej ustawy, tj.:

1) stosować przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy w brzmieniu dotychczasowym;

2) nie stosować przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.

Zasadniczy zarzut wniesionej skargi dotyczył naruszenia art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie SKO w Lublinie wyznaczenia przez organ pierwszej instancji zbyt wąskiego obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanego przez skarżącego, co doprowadziło do uznania, że wnioskowany budynek nie nawiązuje gabarytami do istniejących w okolicy budynków mieszkalnych.

Zarzut ten jest nieuzasadniony albowiem wyznaczanie powiększonego obszaru analizy nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co oznacza, że nie doszło do naruszenia tego przepisu.

Front terenu, którym mowa w tym przepisie to ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, a której długość (bok A–B) wynosiła 57 m. Trzykrotność tej długości dała miarę 171 m, której organ użył do wyznaczenia obszaru analizowanego.

W niniejszej sprawie obszar analizy, zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 5a u.p.z.p., został wyznaczony dookoła terenu inwestycji w odległości 171 m z uwagi na szerokość frontu działki (57 m).

Co więcej w całości podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że tak wytyczony obszar analizowany jest w pełni wystarczający do zaobserwowania prawidłowości urbanistycznych pozwalających na ocenę możliwości wkomponowania przyszłej inwestycji w istniejącą zabudowę.

Obszar, na którym planowana jest inwestycja, to obszar położony pomiędzy dwoma ulicami: al. W. i ul. S. w L. .

Podstawową formę zagospodarowania obszaru analizowanego stanowią tereny rolne z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Na nieruchomościach dostępnych od al. W. poza zabudową mieszkaniową występują budynki usługowe oraz budynek produkcyjny. Zabudowaniom tym towarzyszą budynki gospodarcze oraz garażowe. Obsługa komunikacyjna w obszarze analizowanym odbywa się od al. W. i ul. S. bezpośrednio oraz przez drogi wewnętrzne. Budynki mieszkalne jednorodzinne położone w obszarze analizowanym to zarówno obiekty wolnostojące jak i w układzie bliźniaczym.

Teren znajdujący się w granicach obszaru analizowanego charakteryzuje się specyficznym, ekstensywnym, stanem zainwestowania. Przestrzeń tą definiuje bardzo czytelny układ zabudowy, która skoncentrowana jest wzdłuż ul. S. j oraz al. W. Wynika to z dostosowania zabudowy do specyficznego urzeźbienia nawierzchni terenowej, która zajmuje najwyższe partie obszaru, z ominięciem biegnącej centralnie od północy na południe szerokiej, naturalnej tzw. "suchej doliny", gdzie na dno spływają wody opadowe oraz zimne masy powietrza. Szczególnym zatem uwarunkowaniem dla zagospodarowania wnioskowanego terenu inwestycji jest jego naturalne ukształtowanie. Położony w poprzek suchej doliny teren tworzy w przekroju "siodło", w którym działka nr [...] obejmuje - początek szczytowej części stoku tzw. "suchej doliny", działka nr [...] - od wschodu dolną część stoku, działka nr [...] - jej największe obniżenie, a działka nr [...] - dolną część zachodniego stoku doliny ze stromą skarpą.

Wynikającą z 61 ust. 5a u.p.z.p. regułą jest wyznaczanie obszaru analizy w minimalnych rozmiarach, zaś rozszerzanie granic obszaru analizowanego ponad wymagane minimum powinno być traktowane jako wyjątek, w sytuacji, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów i gdy powiększenie obszaru analizowanego służy zachowaniu ładu przestrzennego.

Wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego z przywołanych wyżej okoliczności nie wynika, by rozszerzanie granic obszaru analizowanego było uzasadnione i służyło zachowaniu istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego.

Przeciwnie to skoncentrowanie obszaru analizowanego na terenach w bezpośredniej bliskości suchej doliny otaczającej planowaną inwestycję służy zachowaniu istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego.

Działka nr [...], na której planowana jest wnioskowana inwestycja, nie jest usytuowana ani przy Al. W. ani przy ul. S. , ani też w zabudowie skoncentrowanej wzdłuż tych ulic. Położona jest ona pośrodku, pomiędzy al. W. i ul. S. , na terenie biegnącej środkiem tego obszaru suchej doliny.

W takiej sytuacji nie istniały żadne względy, które przemawiałyby za rozszerzeniem granic obszaru analizowanego na tereny znacznie dalej położone od środka suchej doliny.

Generalnie podzielić należy stanowisko organów co do tego, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Planowana inwestycja, mimo analogii funkcjonalnej narusza wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, dotyczące kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania obszaru analizowanego, w tym formy architektonicznej obiektu budowlanego i intensywności wykorzystania terenu, co już wyklucza ustalenie warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej.

Po pierwsze trafnie stwierdziły organy, że wnioskowane przez inwestora parametry planowanej inwestycji są znacznie większe, niż dozwolone średnie parametry wynikające z analizy urbanistycznej, w związku z czym już tylko te ustalenia wskazują na brak możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości na warunkach określonych we wniosku.

Jeżeli chodzi o intensywność zabudowy to intensywność zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 0,03 do 0,84 i średnio wynosi 0,43. Ww. średnia powiększona o dopuszczalne przepisem 20% daje 0,52. Natomiast intensywność zabudowy nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, a więc zabudowy, o jaką wnioskuje skarżący, kształtuje się w przedziale od 0,03 do 0,59 i średnio wynosi 0,25.

Wnioskowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch kondygnacjach nadziemnych oraz jednej kondygnacji podziemnej i powierzchni zabudowy 250 m2 - 280 m2. Uwzględniając powierzchnię działki nr [...] wynoszącą 1696 m2 wnioskowana intensywność zabudowy zawiera się w przedziale 0,41 - 0,47.

Wnioskowana przez inwestora intensywność zabudowy znacząco przekracza wartości średnie dla zabudowy wolnostojącej.

Również nadziemna intensywność zabudowy wnioskowana przez inwestora zawierająca się w przedziale 0,29 - 0,33 przekracza nadziemną intensywność zabudowy nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą w obszarze analizowanym, która kształtuje się w przedziale od 0,03 do 0,39 i średnio wynosi 0,21.

Także wnioskowana przez inwestora wartość udziału powierzchni zabudowy znacznie przekracza średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej położonej w obszarze analizowanym.

Udział powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 1,5% do 28,1% i średnio wynosi 16,3%, przy czym procent zabudowy nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, a więc takiej której parametry stanowią właściwe odniesienie dla wnioskowanej analogicznej inwestycji, kształtuje się w przedziale od 1,5% do 23,8%, średnio 11,4%.

Wnioskowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy kształtującej się w przedziale 250 m2 - 280 m2. Powierzchnia działki objętej wnioskiem wynosi 1696 m2, zatem wnioskowany wskaźnik zabudowy osiągnie poziom 14,7% - 16,5%. Wnioskowana wartość znacznie przekracza średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej położonej w obszarze analizowanym.

Jeszcze większe różnicę występują także w zakresie żądanej we wniosku szerokość elewacji frontowej.

Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych położonych w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 7,0 m do 22,5 m i średnio wynosi 12,9 m. Ww. średnia powiększona o dopuszczalne przepisem 20% daje 15,5 m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wolnostojących również wynosi 12,9 m.

Przedmiotem wniosku jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o szerokości elewacji frontowej od 20,0 m do 22,0 m. Wnioskowany parametr znacznie, bo prawie dwukrotnie, przekracza średnią szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wolnostojących położonych w obszarze analizowanym.

Po drugie planowana zabudowa godzi także w statuowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasadę dobrego sąsiedztwa, zaburzając zastany ład przestrzenny, a więc w już ukształtowaną przestrzeń, która, z wyjątkiem zabudowy na działce nr [...], tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze i środowiskowe.

W tym kontekście ponownie przypomnieć należy, że jak wynika prawidłowych ustaleń organu I Instancji podstawową formę zagospodarowania analizowanego obszaru stanowią tereny rolne z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Na nieruchomościach dostępnych od al. W. poza zabudową mieszkaniową występują budynki usługowe oraz budynek produkcyjny. Zabudowaniom tym towarzyszą budynki gospodarcze oraz garażowe. Obsługa komunikacyjna w obszarze analizowanym odbywa się od al. W. i ul. S. j, bezpośrednio oraz przez drogi wewnętrzne. Budynki mieszkalne jednorodzinne położone w obszarze analizowanym to zarówno obiekty wolnostojące jak i w układzie bliźniaczym.

Teren znajdujący się w granicach obszaru analizowanego charakteryzuje się specyficznym, ekstensywnym, stanem zainwestowania. Przestrzeń tą definiuje bardzo czytelny układ zabudowy, która skoncentrowana jest wzdłuż ul. S. oraz al. W. Wynika to z dostosowania zabudowy do specyficznego urzeźbienia nawierzchni terenowej, która zajmuje najwyższe partie obszaru, z ominięciem biegnącej centralnie od północy na południe szerokiej, naturalnej tzw. "suchej doliny", gdzie na dno spływają wody opadowe oraz zimne masy powietrza. Szczególnym zatem uwarunkowaniem dla zagospodarowania wnioskowanego terenu inwestycji jest jego naturalne ukształtowanie. Położony w poprzek suchej doliny teren tworzy w przekroju "siodło", w którym działka nr [...] obejmuje - początek szczytowej części stoku tzw. "suchej doliny", działka nr [...] - od wschodu dolną część stoku, działka nr [...] - jej największe obniżenie, a działka nr [...] - dolną część zachodniego stoku doliny ze stromą skarpą.

Z uwagi na powyższe za prawidłową należy uznać konstatację organów co do tego, że zmiana sposobu zagospodarowania takiego terenu dla potrzeb zabudowy nie znajduje analogii w sposobie dotychczasowego zainwestowania okolicy, zniekształcając walory krajobrazowe oraz środowiskowe obszaru analizowanego.

Istniejąca zabudowa zgodnie z dobrą tradycją utrwaloną w urbanistyce została rozmieszczona w przeważającej większości w wyższych partiach zbocza, pozostawiając niemal całkowicie niezabudowaną dolną część "suchej doliny". Wyjątek stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany na działce nr [...] w oparciu o decyzję nr [...] z dnia 3 października 2022 r. znak: A8-BP- 1.6740.100.2022 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażami w bryle budynku.

Wyjątek ten nie może uzasadniać reguły uzasadniającej dalszą zabudowę terenu istniejącej tam suchej doliny, albowiem do zabudowy na działce nr [...] w ogóle nie powinno dojść.

Trafnie także zwrócił uwagę organ I instancji, że realizacja powyższego budynku w sposób jednoznaczny obrazuje, w jaki sposób zabudowa na zboczu doliny niszczy naturalnie ukształtowany teren.

Za prawidłowe uznać należy więc oceny organu dotyczące tego, że tak znacząca jak planowana ingerencja w naturalny teren o opisanym powyżej specyficznym ukształtowaniu, destabilizuje naturalne warunki gruntowe oraz w znacznym stopniu zmienia rzeźbę terenu, bezpowrotnie niszcząc naturalny charakter tego miejsca. Inwestor planuje budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Wprawdzie funkcja wnioskowanego budynku znajduje analogię w zagospodarowaniu obszaru analizowanego, jednakże lokalizacja na przedmiotowym terenie jakiejkolwiek zabudowy nie może zostać zaakceptowana ze względu na poszanowanie zastanego naturalnego charakteru suchej doliny oraz charakter i sposób kształtowania zabudowy na analizowanym obszarze. Planowana implikacja zabudowy w przedmiotowym miejscu spowoduje całkowite zniszczenie suchej doliny na tym odcinku, nieodwracalnie niszcząc cenny krajobrazowo teren.

Podzielić należy zatem stanowisko organów obu instancji, że zmiana sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu dla potrzeb zabudowy planowanej przez skarżącego, w szczególności przy uwzględnieniu intensywności zabudowy i udziału powierzchni zabudowy, a także planowanej szerokość elewacji frontowej, nie znajduje analogii w sposobie dotychczasowego zainwestowania okolicy, zniekształcając walory krajobrazowe oraz środowiskowe obszaru analizowanego.

Podstawą dla jakichkolwiek decyzji i zmian w przestrzeni miasta jest konieczność zachowania ładu przestrzennego.

Dopuszczenie eksurbanizacji terenu suchej doliny, a więc procesu rozlewania się zabudowy na dotychczas niemal całkowicie uchronionej od zabudowy suchej doliny, byłoby zupełnym brakiem poszanowania zastanego środowiska oraz zaburzeniem dotychczas utrzymanej harmonii w sposobie zagospodarowania tej przestrzeni.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że planowana inwestycja w całości sytuuje się na obszarze Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych (tzw. ESOCH), co samo w sobie wyklucza możność jej zabudowy.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że działka nr [...] znajduje się w strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych objętego ustaleniami uchwały Nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin.

Stanowisko to uznać należy za prawidłowe albowiem z analizy mapy zbiorczej Część II - Kierunki oraz mapy Kierunki - Ochrona i kształtowanie środowiska - tereny rekreacyjne miasta jednoznacznie wynika, że cała działka nr [...] usytuowana na terenie przebiegającej tam suchej doliny i mieści się w granicach Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych

Wyznaczony na tym terenie obszar, obejmujący m.in. działkę nr [...] to obszar wchodzący w skład Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych jako suche doliny (oznaczenie jasnozieloną linią (na mapie Kierunki - Ochrona i kształtowanie środowiska - tereny rekreacyjne miasta linią jasnobrązową) oraz w części jako tereny o spadkach powyżej 15% (obszar zakreskowany brązowym liniowaniem).

Ekologiczny System Obszarów Chronionych stanowiący system przyrodniczy miasta powiązany z regionalnym system przyrodniczym, składa się z korytarzy i sięgaczy ekologicznych oraz obszarów węzłowych, a także węzłów ekologicznych, obejmujący (w całości lub w części), w tym także z dolin rzecznych, suchych dolin i wąwozów.

Jednym z kluczowych elementów ESOCH są doliny rzeczne i suche doliny - bez ich prawidłowego, przyrodniczego funkcjonowania następuje degradacja pozostałych elementów ESOCH, a co za tym idzie - spadek jakości przestrzeni i warunków zdrowotnych zamieszkiwania.

Z części tekstowej studium wynika zatem, że suche doliny to tereny o bardzo dużej wartości przyrodniczej.

W szczególności należy zachować i wzmacniać połączenie Ekologiczne obszarów miejskich i pozamiejskich z doliną [...] - przewietrzanie powinno odbywać się poprzez naturalnie ukształtowane suche doliny.

Doliny rzeczne, suche doliny oraz wąwozy powinny być przeznaczone przede wszystkim pod tereny zieleni. Suche doliny muszą być chronione przed intensywną zabudową.

Przedmiotowe studium wprowadza nadrzędną zasadę ochrony obszarów zaliczanych do Ekologicznego Systemu obszarów chronionych miasta L. (ESOCH) m.in. poprzez zachowanie tych terenów przed intensywną zabudową (część II studium - Kierunki).

Z rozdziału "1.2.3. Tereny wyłączone z zabudowy" części II studium – Kierunki wynika, że jako tereny wyłączone z zabudowy (bądź o znacznie ograniczonej możliwości zabudowywania) należy traktować tereny położone wewnątrz Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych, wspomagane wskazanymi na rysunku Studium przestrzeniami otwartymi. Tereny te predestynowane są do pełnienia funkcji przyrodniczych i takie funkcje powinny być tu wzmacniane, przy czym jednym z kluczowych elementów ESOCH są doliny rzeczne i suche doliny - bez ich prawidłowego, przyrodniczego funkcjonowania następuje degradacja pozostałych elementów ESOCH, a co za tym idzie - spadek jakości przestrzeni i warunków zdrowotnych zamieszkiwania.

Z rozdziału "2.1.1. Ekologiczny System Obszarów Chronionych (ESOCH" wynika, że zasady zagospodarowania terenów położonych w ramach Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych winny być bezwzględnie podporządkowane przede wszystkim ochronie wartości przyrodniczych i każdorazowo szczegółowo określane w planach miejscowych, a także w decyzjach o warunkach zabudowy (zasada zachowania spójności polityki przestrzennej miasta).

Na obszarze tym obowiązują zakazy:

? lokalizacji zabudowy kubaturowej sposób niweczący przyrodnicze funkcje systemu;

? przekształcania rzeźby terenu w tym tworzenia nasypów ziemnych oraz zasypywania dolin rzecznych, suchych dolin i wąwozów;

? składowania odpadów komunalnych, przemysłowych i energetycznych, lokalizacji wylewisk gnojownicy i nieczystości oraz cmentarzy / cmentarza dla zwierząt;

? eksploatacji surowców mineralnych za wyjątkiem terenów, dla których już udzielono koncesji;

Natomiast dopuszczenia dotyczą:

? zachowania istniejącej zabudowy, w tym w szczególności zabudowy zabytkowej;

? realizacji obiektów budowlanych związanych z ochroną przeciwpowodziową i gospodarką wodną, w tym urządzeń wodnych;

? realizacji obiektów budowlanych związanych z rekreacją i turystyką, zgodnie z zasadami określonymi poniżej oraz usług, w tym usług kultury, oświaty i innych funkcji wskazanych.

Z powyższego wynika zatem, że obszary suchych dolin są włączone do Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych oraz chronione przed intensywną zabudową.

Analiza treści obowiązującego na tym terenie Studium jednoznacznie wskazuje, że na obszarze suchej doliny objętej obszarem ESOCH, na której planowane jest sporne przedsięwzięcie obowiązuje zakaz lokalizacji tego rodzaju zabudowy, o jaką wnioskuje skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym skargę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt OSK 1250/08 zgodnie z którym przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie oznacza, że decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami.

W uzasadnieniu takiego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Trafnie jednak wskazano z kolei we wniesionej kasacji, iż powyższa regulacja nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są, bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy. Według prezentowanego w doktrynie poglądu, a który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami" (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s.54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s.54-60). Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis stadium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem stadium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia, jak zasadnie wywiedziono to we wniesionej kasacji, byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją. Z tych też względów przedstawione wyżej uwarunkowania należało mieć na uwadze przy ocenie obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanowisko takie w całości podziela, zwłaszcza w sytuacji, gdy nakazy i zakazy wynikające z ustaleń obowiązującego Studium mają charakter aż tak stanowczy i skonkretyzowany.

Z ustaleń Studium wynika zaś zakaz lokalizacji zabudowy tego rodzaju, o jaką wnioskuje skarżący na obszarze suchej doliny objętej obszarem ESOCH, na której planowane jest sporne przedsięwzięcie.

Ustalenia obowiązującego Studium powinny zostać uwzględnione także przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy tak jako akt planowania przestrzennego, kształtujący uwarunkowania planistyczne, jak też jako element stanu faktycznego, który należy uwzględnić przy wydawaniu każdej decyzji administracyjnej, w tym także decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jest to bowiem element stanu faktycznego, który kształtuje istniejący na danym terenie ład przestrzenny oraz sposób zagospodarowania przestrzennego danego obszaru.

Z tych też względów i w związku z przywołanymi wyżej przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.