Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 530/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 stycznia 2024 r. nr DO.1.7614.709.2023.JS w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną postanawia: oddalić zażalenie.

H. S. (dalej: Skarżąca), pismem z 15 lutego 2024 r. (data nadana w Urzędzie Pocztowym) wniosła skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 15 stycznia 2024 r. nr DO.1.7614.709.2023.JS stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] – miasto na prawach powiatu, prawa własności nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha (wydzielonej z działki nr [...]), zajętej pod drogę publiczną powiatową ul. [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha (wydzielonej z działki nr [...]), zajętej pod drogę publiczną powiatową ul. [...].

W skardze wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem posiada ona 6 miejsc parkingowych przed budynkiem, gdzie zatrzymują się interesanci oraz mieszkańcy wynajmowanych pokoi.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 530/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że Skarżąca nie uprawdopodobniła w wystarczający sposób, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd I instancji wskazał bowiem, że decyzja o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza, że nabycie nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Stanowi ona istotnie tytuł prawny do nieruchomości i podstawę wpisu do księgi wieczystej, jednakże sam fakt dokonania wpisu w księdze wieczystej nie stanowi jeszcze o spełnieniu przesłanki trudnych do odwrócenia skutków.

Odnosząc się natomiast do argumentacji Skarżącej, a dotyczącej miejsc parkingowych - Sąd I instancji stwierdził, że w żaden sposób nie wyjaśniono, w jaki sposób przejęcie własności nieruchomości na własność Gminy zmieni ten stan rzecz oraz nie wykazano, że fakt ten grozi zaistnieniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu wskazała, że przed jej budynkiem gdzie legalnie zostały oznaczone miejsca parkingowe, za zgodą ówczesnego Prezydenta, aktualnie Gmina postawiła słupki, a obok ścieżkę rowerową na ulicy przy chodniku oznaczając to znakami drogowymi poziomymi uniemożliwiającymi najechanie na chodnik, pomimo trwającego sporu o prawo własności. Tym samym Gmina utrudnia Skarżącej możliwość korzystania z jej miejsc parkingowych na dowód czego załączyła zdjęcia.

Podniosła ponadto, że dzierżawi Spółce budynek, w którym na chwilę obecną prowadzi działalność hotelową oraz wynajmuje powierzchnie na parterze budynku. Brak możliwości zaparkowania spowodował znaczny spadek obrotu miejscami hotelowymi, gdyż dotychczas atrakcyjna cena przegrywa z niemożliwością zaparkowania. Pracownicy Spółki oraz inni najemcy byli zmuszeni do zakupienia miejsc na parkingu oddalonym o kilkaset metrów od wejścia do budynku, a ponadto klienci hotelowi gdyby również chcieli korzystać z danego parkingu musieliby zapłacić dodatkowe 50 zł za dobę. Jedno miejsce parkingowe zarówno dla Spółki, jak i pozostałych najemców jest liczone w wysokości 250 zł. Spółka dzierżawiąca wynajmując 3 miejsca musi, zatem zapłacić dodatkowy stały koszt w wysokości 750 zł miesięcznie, co w przeliczeniu rocznym daje 9000 zł. W związku z powyższym Skarżąca obawia się, że taki stan rzeczy doprowadzi do wypowiedzenia umowy dzierżawy, a w rezultacie do utraty dochodów z tego tytułu. Końcowo Skarżąca wskazała, że 3 kwietnia 2024 r. uzyskała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Poprzez brak możliwości zatrzymania się przy budynku utraciła możliwość swobodnego dostania się do swojej nieruchomości, gdyż przejście kilkuset metrów od parkingu jest dla niej bardzo dużym utrudnieniem powodującym znaczne pogorszenie stanu zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. m.in. komentarz do art. 61 p.p.s.a., B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX on-line, teza 9).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja deklaratoryjna – jaką jest decyzja komunalizacyjna – jest jednak decyzją podlegającą wykonaniu. Decyzja ta potwierdza bowiem nabycie prawa własności oraz stanowi tytuł prawny do nieruchomości i podstawę wpisu do księgi wieczystej. Wywołuje zatem skutki prawne w sferze praw i obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OZ 714/11 zauważył, że deklaratoryjny charakter decyzji nie wyklucza możliwości zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast argumentację Sądu I instancji co do tego, że Skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji uzasadnia zastosowanie wobec niej ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją nie stwarza bowiem samo w sobie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu powołanego przepisu. Wskazać trzeba, że skutkiem wykonania decyzji komunalizacyjnej jest zmiana w sferze własnościowej podmiotów publicznoprawnych. Z treści złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a także z treści wniesionego zażalenia nie wynika realne i bezpośrednie zagrożenie wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych, jak słusznie zauważył Sąd I instancji - nie daje możliwości obrotu nieruchomościami stanowiącymi drogę publiczną, nie zachodzi zatem groźba, że w razie uchylenia decyzji, nie będzie możliwa restytucja prawa własności na rzecz poprzednich właścicieli i dokonanie ponownej zmiany w księdze wieczystej. W zakresie skutków wywoływanych przez decyzję, a związanych z prawem własności, nie zachodzi zatem żadna realna groźba wywołania trudnych do odwrócenia skutków lub zagrożenia szkodą. Natomiast okoliczności, jakie Skarżąca zgłosiła we wniosku oraz rozwinęła we wniesionym zażaleniu nie stanowią skutków wykonania decyzji. Decyzja nie dotyczy ani przebudowy drogi, ani organizacji ruchu, nie zmienia przeznaczenia działek, ani sposobu ich wykorzystania. Zarzuty dotyczące likwidacji miejsc parkingowych przed nieruchomością Skarżącej - nie pozostają w żadnym związku z przedmiotem zaskarżonej decyzji, a wskazywane skutki nie są jej następstwami i nie zaistniały w wyniku jej wykonania. Decyzja ta nie ma bowiem żadnego wpływu na organizację ruchu drogowego przed nieruchomością Skarżącej oraz na likwidację miejsc parkingowych. Decyzja ta nie wprowadza także żadnych zmian w przebiegu drogi. Zmiana w zakresie właściciela działki drogowej nie ma bezpośredniego wpływu na sposób jej zagospodarowania. Przez wykonanie decyzji o określonym przedmiocie i treści nie można rozumieć wszelkich możliwych, przyszłych i potencjalnych skutków, jakie mogą zaistnieć w wyniku korzystania przez właściciela z prawa do rzeczy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.