Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1815/16 w sprawie ze skargi E. S. i P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1815/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. i P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej w skrócie PINB) z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], którą odmówiono skarżącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 9m x 10m usytuowanego na działce nr [...] w B., gm. [...].

W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "K.p.a." wskazał, że organ publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji wyłącznie wówczas, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zmiana prawa (powszechnego lub miejscowego) może być przyczyną uznania decyzji za bezprzedmiotową, ale wyłącznie w wypadku, gdy przepisy zmieniające stan prawny taki skutek wprost przewidują. W rozpoznawanej sprawie brak jest przepisu prawa, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o nakazie rozbiórki wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Takiego przepisu nie zawiera w szczególności ustawa nowelizująca z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.). Z art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika, że nowe przepisy przewidujące możliwość legalizacji samowoli budowlanych stosuje się do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Ustawodawca, wprowadzając tę nowelizację Prawa budowlanego nie przewidział możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki, które stały się ostateczne przed dniem 11 lipca 2003 r. Brak jest zatem przepisu prawa, o którym mowa w art. 162 § 1 K.p.a., który przesądzałby o bezprzedmiotowości tych decyzji i nakazywał organom stwierdzenie ich wygaśnięcia.

Zdaniem Sądu skoro sama zmiana przepisów prawa nie przesądza o bezprzedmiotowości decyzji ostatecznej, to badanie dodatkowej przesłanki interesu strony lub interesu społecznego w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji administracyjnej należało uznać za zbędne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. S., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na wywiedzeniu z brzmienia przepisu, że "zmiana prawa (powszechnego lub miejscowego) może być więc przyczyną uznana decyzji za bezprzedmiotową, ale wyłącznie w wypadku, gdy przepisy zmieniające stan prawny taki skutek przewidują wprost, expressis verbis", podczas gdy przepis takiego ograniczenia nie zawiera - wprost przeciwnie, wyraźnie rozgranicza bezprzedmiotowość decyzji od przesłanek do wygaszenia decyzji bezprzedmiotowej, do których zalicza z jednej strony nakaz prawa do stwierdzenia wygaśnięcia, a z drugiej strony - interes społeczny lub interes strony;

2) art. 162 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu jako prawidłowego poglądu organów obu instancji, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie istnieje, decyzja administracyjna nie stała się więc bezprzedmiotowa, podczas gdy przedmiotem decyzji PINB Nr [...]nie był budynek gospodarczy w niej opisany, lecz samowola budowlana, tj. istnienie budynku niezgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która to niezgodność ustąpiła na skutek zmiany planu miejscowego. Skutkiem błędnego zastosowania przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. była odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisu powinno doprowadzić organy administracji do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji nr [...].

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem tej sprawy jest kontrola zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej, obejmująca ocenę zgodności z prawem zastosowanego art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że zmiana prawa (powszechnego lub miejscowego) może być przyczyną uznana decyzji za bezprzedmiotową, ale wyłącznie w wypadku, gdy przepisy zmieniające stan prawny taki skutek wprost przewidują. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. zalicza do przesłanek wygaszania decyzji nakaz prawa do stwierdzenia wygaśnięcia oraz interes społeczny lub interes strony.

Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanego zarzutu należy podnieść, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji służy uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a tym samym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Nie można podzielić argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, że zmiana stanu prawnego, jaka zaistniała w tej sprawie polegająca na wejściu w życie planu miejscowego dopuszczającego istnienie przedmiotowego budynku powoduje zniweczenie przedmiotu rozstrzygnięcia objętego decyzją nakazującą rozbiórkę z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...].

Decyzja PINB nr [...]z dnia [...] czerwca 2002 r. nie stała się niemożliwa do zrealizowania, bowiem zmiana planu miejscowego dokonana po wydaniu tej decyzji w tym przypadku pozostawała bez związku z faktyczną możliwością przeprowadzenia rozbiórki. Dopóki nie zostanie usunięty (rozebrany) obiekt objęty nakazem rozbiórki lub nie zostanie uchylona z obrotu prawnego decyzja nakazująca rozbiórkę, to obowiązek rozbiórki cały czas będzie obciążał zobowiązanego.

W orzecznictwie sądowym także wskazuje się na brak możliwości stwierdzania wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę z tego powodu, że po dacie jej wydania został uchwalony plan miejscowy który ewentualnie dopuszczałby realizację danego budynku lub budowli (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 483/15, opub. w Lex nr 2199105; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. II OSK 794/14, opub. w Lex nr 1783968).

Ponadto brak jest przepisu, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Takiego przepisu nie zawiera w szczególności ustawa nowelizująca z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.). Z art. 7 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej wynika, że nowe przepisy przewidujące możliwość legalizacji samowoli budowlanych stosuje się do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną.

W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie także i drugi zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwego zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 K.p.a. poprzez zaakceptowanie jako prawidłowego poglądu organów obu instancji, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie istnieje, a decyzja administracyjna nie stała się bezprzedmiotowa, podczas gdy przedmiotem decyzji PINB Nr [...] nie był budynek gospodarczy w niej opisany, lecz samowola budowlana, tj. istnienie budynku niezgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która to niezgodność ustąpiła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Celem decyzji PINB z [...] czerwca 2002 r. nr [...] jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem czyli rozbiórka budynku wniesionego wbrew przepisom Prawa budowlanego oraz przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z chwilą, w której decyzja zawierająca nakaz rozbiórki stała się ostateczna, stała się ona podstawą nakładającą określone obowiązki na jej adresatów. Nie można dokonywać oceny treści tego obowiązku lub go podważać powołując się na zmiany stanu prawnego po dacie jej wejścia w życie. To właśnie wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę służy doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem.

Nie można uznać za trafną i tę argumentację strony skarżącej kasacyjnie, w której strona ta powołuje się na brak należytej oceny przez Sąd pierwszej instancji przesłanki interesu strony w domaganiu się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest możliwie w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a po drugie w przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Pierwszy z tych przypadków dotyczy sytuacji, w której stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa i taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie.

Drugi przypadek obejmuje sytuację, w której decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w takim przypadku muszą zaistnieć dwie przesłanki, tj. bezprzedmiotowość decyzji oraz interes strony lub interes społeczny przemawiający z jej wygaśnięciem. Skoro decyzja PINB z [...] czerwca 2002 r. nr [...]nie stała się bezprzedmiotowa, to nie stanowiło naruszenia prawa brak dodatkowego rozważania Sądu pierwszej instancji o tym, czy za stwierdzeniem jej wygaśnięcia przemawia interes strony lub interes społeczny. Interes strony tylko wówczas zasługuje na uwzględnienie, jeżeli nie jest on sprzeczny z porządkiem prawnym albo nie zmierza do niewykonywania obowiązków wynikających z obowiązujących decyzji administracyjnych.

Zakończenie postępowania wyrażające się w wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę rozstrzygnęło w przedmiocie braku możliwość legalizacji samowoli budowlanej i nakierowało cel wydanej decyzji na wykonanie nałożonego nią skonkretyzowanego obowiązku przez jej adresata. Prawomocna decyzja administracyjna nie może być eliminowana z obrotu prawnego tylko dlatego, że gdyby postępowanie administracyjne było prowadzone po dacie je wydania i obowiązywałby inny stan prawny, to prawdopodobnie wydana zostałaby decyzja o innej treści.

Mając powyższe na uwadze skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.