Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 26 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 67/24 o odrzuceniu skargi D.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Ś. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 12 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 67/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) we Wrocławiu odrzucił skargę D.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Ś. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 20 grudnia 2023 r. D.M. złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Ś. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z 7 kwietnia 2009 r. (Nr 128/2009) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Z akt sprawy wynika, że Starosta Ś. (na którego opieszałość skarży się strona) wydał w sprawie decyzję 12 października 2022 r. (Nr 972/2022), którą stwierdził naruszenie prawa w decyzji Starosty S. z 7 kwietnia 2009 r. (Nr 128/2009) i brak możliwości jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 146 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.). Natomiast 16 marca 2023 r. w sprawie została wydana ostateczna decyzja Wojewody Dolnośląskiego (Nr IF-O.7840.1.411.2022.PF), którą uchylono w/w decyzję Starosty Ś. oraz orzekając o istocie sprawy stwierdzono, że decyzja Starosty S. z 7 kwietnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że w momencie wniesienia skargi nie występował stan bezczynności oraz przewlekłości Starosty Ś., ponieważ postępowanie prowadzone przed tym organem zostało uprzednio zakończone decyzją z 12 października 2022 r. doręczoną skarżącej 31 października 2022 r. Sąd wojewódzki z urzędu stwierdził ponadto, że w/w decyzję Wojewody Dolnośląskiego D.M. zaskarżyła, a skarga ta została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 26 października 2023 r., II SA/Wr 313/23.

Skargę kasacyjną na postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi złożyła D.M., zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634, Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w postaci naruszenia:

1. art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492, Pusa), w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i z art. 149 Ppsa oraz art. 53 § 2b Ppsa, a także art. 133 Ppsa oraz art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 oraz w związku z art. 151 § 2 K.p.a., które skutkowały uchyleniem się od przeprowadzenia merytorycznej sądowej kontroli Starosty Ś. w zakresie skargi na bezczynność i przewlekłość oraz odrzuceniem tej skargi wobec wywiedzenia przez sąd poglądu niezgodnego z treścią skargi na przewlekłość i bezczynność postępowania oraz treścią akt sprawy zawisłej do sygn. II SA/Wr 313/23, z którego to poglądu wynika, że miało miejsce ostateczne rozstrzygnięcie postępowania wznowieniowego prowadzonego na podstawie przesłanki wynikającej z art 145 § 1 pkt 1 K.p.a., nieprawomocny wyrok WSA z 26 października 2023 r. w sprawie II SA/Wr 313/23 odnosi się również do postępowania wznowieniowego prowadzonego na tej podstawie, podczas gdy nie nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania wznowieniowego prowadzonego co do tej przesłanki przez organy administracji i Starosta Ś. pozostaje w bezczynności i przewlekłości w załatwieniu tego postępowania wznowieniowego zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i na dzień wniesienia skargi kasacyjnej;

II. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 Ppsa poprzez sporządzenie przez sąd lakonicznego uzasadnienia postanowienia utrudniającego przeprowadzenie pełnej kontroli orzeczenia.

Stawiając powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów opłaty pocztowej wniesienia skargi kasacyjnej drogą pocztową, jednocześnie nie wnosi o zasądzanie kosztów zastępstwa procesowego,

3) na podstawie art. 176 § 2 Ppsa oświadcza, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w odniesieniu do postępowania wznowionego prowadzonego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. brak jest podstaw o niedopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłość Starosty Ś.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 Ppsa. NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.

Przede wszystkim nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i z art. 149 Ppsa oraz art. 53 § 2b Ppsa, a także art. 133 Ppsa oraz art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 oraz w związku z art. 151 § 2 K.p.a. Zasadnie bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy sąd ten odrzucił przedmiotową skargę na bezczynność i przewlekłość Starosty Ś. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z 7 kwietnia 2009 r. (Nr 128/2009) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W kontekście omawianego zarzutu, za sądem pierwszej instancji zwrócenia uwagi przede wszystkim wymaga, że skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania została wniesiona w grudniu 2023 r., a przedmiotem zarzutu bezczynności i przewlekłości jest opieszałość Starosty Ś. w załatwieniu sprawy wznowieniowej dotyczącej postepowania zakończonego decyzją Starosty S. z 7 kwietnia 2009 r. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z 6 lipca 2022 r. Wojewoda Dolnośląski wyznaczył Starostę Ś. do rozpatrzenia podania skarżącej w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z 7 kwietnia 2009 r., Nr 128/2009, znak: UA.7351-169/31/09 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki Nr [...] w miejscowości P., Gmina S. Pismem z 14 lipca 2022 r. Starosta S. przekazał akt sprawy, zaś w dniu 18 lipca 2022 r. zostały one przekazane pracownikowi prowadzącego sprawę. Ponieważ w ocenie skarżącej, dokonanie analizy obszernego materiału dowodowego nie było sprawą skomplikowaną, toteż pismem z 25 sierpnia 2022 r. wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego z pismem o stwierdzenie bezczynności Starosty Ś. związanego z przewlekłością prowadzonego postępowania z rażącym naruszeniem prawa zaś pismem z 12 września 2022 r. uzupełniła swoje ponaglenie (zażalenie). W odpowiedzi Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z 14 września 2022 r., znak: IF-0-7840.1.304.2022.PF, stwierdził jedynie przewlekłość Starosty Ś. w prowadzonym postępowaniu, bez rażącego naruszenia prawa, nie stwierdzając bezczynności i jednocześnie zobowiązując do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz wyjaśnienia przyczyn oraz ustalenia osób winnych przewlekłości wraz z podjęciem środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości.

W terminie nakreślonym w wyżej wymienionym postanowieniu Wojewody Dolnośląskiego, Starosta Ś. decyzją z 12 października 2022 r., Nr 972/2022, dokonał rozstrzygnięcia w powyższej sprawie. Natomiast 16 marca 2023 r. w sprawie wznowieniowej została wydana ostateczna decyzja Wojewody Dolnośląskiego (Nr IF-O.7840.1.411.2022.PF), którą uchylono w/w rozstrzygnięcie Starosty Ś. oraz orzekając o istocie sprawy stwierdzono, że decyzja Starosty S. z 7 kwietnia 2009 r. (Nr 128/2009) została wydana z naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję Wojewody Dolnośląskiego D.M. wniosła skargę, a wyrokiem z 26 października 2023 r., II SA/Wr 313/23 WSA we Wrocławiu oddalił ją w całości. Orzeczenie to jest nieprawomocne w związku z wniesioną skargą kasacyjną. Takiej sytuacji dotyczy uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, w której stwierdzono, że "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za podstawę prawną odrzucenia skargi złożonej w okolicznościach przedstawionych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2021 r., II OSK 130/21, należy przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, stanowiący, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia, rozumianego jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Skargi na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały – co do zasady – zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Z tego powodu, oceniając dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie można pominąć, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, uznano, iż wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania wskutek wydania decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa. Przyjęty w powyższej uchwale pogląd prawny w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania ww. uchwały, podjętej w sprawie II OPS 5/19, za adekwatną także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21). Powyższa uchwała ma charakter wiążący, na warunkach wskazanych w art. 269 § 1 Ppsa.

W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił zatem pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi. Podkreślić przy tym należy, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro więc w ocenianej obecnie sprawie, w chwili wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności ani przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone ostateczną decyzją Wojewody z 16 marca 2023 r. to – w kontekście celu przepisu art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa i wskazanej jego wykładni w wyżej przywołanej uchwale – brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania, czy organ administracji pozostawał w bezczynności i dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa). Była to wystarczająca okoliczność uzasadniająca wydanie zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z argumentacją przywołanej uchwały, kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, a nie historyczny, natomiast nie można zaakceptować koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność. Istotą skargi na bezczynność jak i przewlekłość jest protest strony postępowania wobec istniejącego w tymże postępowaniu – w momencie inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej – stanu bezczynności lub przewlekłości. Środek prawny w postaci skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania ma, bowiem przede wszystkim na celu – w razie uwzględnienia skargi, a więc w istocie stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania – zobligowanie organu administracji do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa). Cel taki nie istnieje, jeśli w momencie wniesienia takiej skargi postępowanie to już się nie toczy. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi mogłoby prowadzić do tego, że skarga na bezczynność mogłaby być składana nawet po kilku, czy kilkunastu latach po zakończeniu postępowania, którego ta skarga dotyczy.

Okoliczność zarzucana zaś w skardze kasacyjnej, że przedmiotowe postępowanie dotyczy innej przesłanki wznowieniowej (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.) niż te określone w decyzji Starosty Ś. z 12 października 2022 r. oraz ostatecznej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 16 marca 2023 r. jest bez znaczenia, skoro w chwili wnoszenia skargi na bezczynność i przewlekłość Starosty Ś. sprawa administracyjna była ostatecznie zakończona.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 Ppsa, stwierdzić trzeba, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja taka nie miała miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom wskazanym w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 Ppsa, wskazując w sposób prawidłowy i przekonywujący przesłanki, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 Ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 Ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.