I OSK 889/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-08-31	
Data wpływu	2019-03-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 474/18	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 188; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1961 nr 18 poz 94; art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 2; Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 474/18 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 grudnia 2017 r. nr DO-4-6613-193-RF/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 30 września 2015 r. nr DOI-4-7714-547-RK/14.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2018 r., IV SA/Wa 474/18, oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. i Gminy Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 grudnia 2017 r. nr DO-4-6613-193-RF/16 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 30 września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z 18 sierpnia 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z 15 czerwca 2005 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z 25 maja 1971 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w K., ozn. jako parcele: l.kat. [...] (przed podziałem część parceli nr [...]), l.kat. [...] i [...] (przed podziałem część parceli nr [...]) oraz l.kat. [...] (przed podziałem część parceli nr [...]). W kwestii określenia kręgu stron postępowania organ wskazał, że stronami niniejszego postępowania nadzorczego są: L. S.A. (dawniej: F. S.A.) – podmiot, któremu przysługuje obecnie własność nieruchomości ozn. jako działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. P.; U. sp. z o.o. – aktualny właściciel nieruchomości ozn. jako działki nr [...] i [...], objętej księgą wieczystą nr [...]; Gmina K. – podmiot, który utracił własność nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] na skutek wydania kwestionowanych decyzji z 2005 r. oraz z 2006 r.; Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. (wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej) – podmiot, który utracił własność działek nr [...] i [...] na skutek wydania kwestionowanych decyzji z 2005 r. oraz z 2006 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina Miasta K. (dalej: Gmina) wskazała, że organ niezasadnie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcia były oparte na błędnych ocenach dotyczących kryterium użyteczności publicznej nie uwzględniając wiedzy na temat realiów społeczno-gospodarczych przed 1989 r. W kwestionowanych decyzjach wskazano w sposób jednoznaczny zajście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister), odwołując się do zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz przesłanek stwierdzenia nieważności, w szczególności odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia prawa, decyzją z 4 grudnia 2017 r. uznał, że powyższa decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest zgoda z prawem. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania decyzji z 2005 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci orzeczenia wywłaszczeniowego, w stosunku do którego dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), oraz wniosku byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości z 20 stycznia 2004 r. Decyzję z 2006 r. wydano bowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z 15 czerwca 2005 r., wniesionego w ustawowym terminie przez podmiot legitymowany (tj. przez Prezydenta Miasta K.). Przedmiotowa decyzja z 2005 r. została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowił, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ w kontrolowanej decyzji z 2005 r. stwierdził wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 oraz art. 20 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, ze zm.; dalej: u.z.t.w.n.). W uzasadnieniu decyzji z 2005 r. wskazano, że doszło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. przez wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy z akt archiwalnych nie wynikało, aby wystąpiła którakolwiek z przesłanek wywłaszczeniowych określonych w treści ww. przepisu u.z.t.w.n. Cel użyteczności publicznej organ zdefiniował jako cel służący ogółowi społeczeństwa, zaś publiczny charakter celu znalazł swe potwierdzenie w ustawie. Organ, mając na uwadze ww. definicję, stwierdził, że celem wywłaszczenia nie była zatem realizacja zatwierdzonych planów gospodarczych, albowiem w aktach archiwalnych brak jest powołania się na tę przesłankę. Organ nadzoru również ocenił, że budowa obiektu turystycznego, którego jednym z głównych celów jest osiąganie zysków, nie może być uznana za użyteczność publiczną, co oznacza, iż inwestycja nie realizowała celów wskazanych w art. 3 ust. 1 uz.t.w.n. Przyjęcie przez organ ww. stanowiska, było wynikiem uwzględnienia ówczesnego stanowiska sądów administracyjnych w podobnych sprawach, w tym m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) z 18 lutego 2003 r., I SA 1727/01 (postulującego wąską interpretację celu użyteczności publicznej, zgodnie z wywodem zawartym w kontrolowanej decyzji) – powołanemu w uzasadnieniu decyzji z 2005 r. Decyzja z 2006 r. zastała wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera tożsame uzasadnienie jak decyzja z 2005 r. W ocenie Ministra dokonana w decyzji z 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 2005 r. ocena legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, w zakresie sformułowanej przez organy naczelne w ww. decyzjach tezy, dotyczącej wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. Treść akt archiwalnych wskazuje, że do wniosku K. Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki Prezydium Rady Narodowej m. K. z 27 kwietnia 1971 r. załączono decyzję Prezydium Rady Narodowej m. K. z 16 listopada 1970 r. o lokalizacji szczegółowej dla ośrodka turystycznego Miejskiego Ośrodka Sportu, Turystyki i Wypoczynku w B. przy ul. [...]. Przedmiotową decyzję lokalizacyjną wydano w oparciu o treść ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. K., zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej m. K. uchwałą Nr 117A/II/67 z 31 marca 1967 r. Do wniosku wywłaszczeniowego dołączono również plan sytuacyjny przedstawiający teren inwestycji. Organy w decyzjach nadzorczych, oceniając, czy przedmiotowa inwestycja była przewidziana w zatwierdzonym planie gospodarczym przyjęły wykładnię, która była uznawana za trafną w ówczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazano, że lokalizacja inwestycji w planie miejscowym nie oznaczała, że inwestycja ta została objęta zatwierdzonym planem gospodarczym. Przy takiej interpretacji art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. nie sposób dopatrywać się rażącego naruszenia prawa w stwierdzeniu organów, że z akt archiwalnych nie wynika, aby przedmiotowy cel został objęty zatwierdzonym planem gospodarczym. Jedynym bowiem dowodem na fakt ewentualnego objęcia inwestycji zatwierdzonym planem gospodarczym była decyzja o lokalizacji szczegółowej z 1970 r., z której treści wniosek ten nie wynika w sposób oczywisty. Stanowisko organu w zakresie interpretacji pojęcia celów użyteczności publicznej, skutkujące uznaniem, że budowa ośrodka wypoczynkowego nie należy do ww. celów, stanowi pogląd, który miał odzwierciedlenie w wyroku NSA z 18 lutego 2003 r., I SA 1727/01. Brak było bowiem wyraźnego przepisu rangi ustawowej, który nadałby budowie ośrodków wypoczynkowo-rekreacyjnych charakter celu użyteczności publicznej. Tym samym należy uznać, że organ zastosował jedną z dopuszczalnych interpretacji ww. przepisu. Konsekwencją przyjęcia przez organy przytoczonego wyżej stanowiska dotyczącego pojęcia celów użyteczności publicznej było uznanie, że budowa ośrodka wypoczynkowego nie stanowiła celu użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.z.w.t.n. Skoro zaś ówczesne orzecznictwo sądowo-administracyjne potwierdza trafność wykładni organu, która doprowadziła do stwierdzenia nieważności kontrolowanych rozstrzygnięć wywłaszczeniowych, to w ocenie Ministra, bezspornym jest, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy dokonaniu przez organ naczelny oceny legalności wywłaszczenia. Dodatkowo Minister wyjaśnił, że organy w kwestionowanych rozstrzygnięciach nie stosowały bezpośrednio przepisów u.z.t.w.n., lecz jedynie oceniały przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy doszło do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa. W kwestii oceny prawidłowości zastosowania w kontrolowanych decyzjach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 u.z.t.w.n., Minister podkreślił, że przytoczony powyżej przepis u.z.t.w.n. wymagał potwierdzenia niezbędności nieruchomości do realizacji celów określonych w art. 3 u.z.t.w.n. W świetle powyższego, skoro organy w sposób zgodny z ówczesną linią orzeczniczą sądów administracyjnych stwierdziły, że naruszenie art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. przy wydaniu orzeczenia z 1971 r. miało charakter kwalifikowany z uwagi na niewykazanie, że cel wywłaszczenia podpada pod hipotezę tego przepisu, to również z tych samych przyczyn nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 u.z.t.w.n. Skoro bowiem cel wskazany przez inwestora nie uzasadniał wywłaszczenia nieruchomości, to należało przyjąć również, że nie został spełniony wymóg z art. 20 ust. 2 u.z.t.w.n., tj. wymóg niezbędności nieruchomości na cel przewidziany w art. 3 u.z.t.w.n. W świetle ww. rozważań Minister wskazał, że organy wydając ww. decyzje z 2006 r. oraz z 2005 r. nie naruszyły prawa w stopniu rażącym, w tym w szczególności nie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 2 u.z.t.w.n. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że w decyzji z 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 2005 r. nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem: nie naruszono przepisów o właściwości, brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzja z 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z 2005 r., rozstrzygnęły sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją, decyzje nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanych decyzji nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, że ww. decyzje w razie wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą lub są dotknięte wadą powodującą ich nieważność z mocy prawa.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarówno Gmina oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta K., zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. wobec utrzymania w mocy decyzji Ministra z 30 września 2015 r., choć spełnione były przesłanki do uchylenia tej decyzji w całości oraz stwierdzenia nieważności decyzji 2006 r., a także utrzymanej nią w mocy decyzji z 2005 r.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły. W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, inaczej niż w przypadku postępowania odwoławczego czy zażaleniowego, może być uruchamiane tylko w przypadkach ściśle określonych przez art. 156 k.p.a. Przypadki te dotyczą takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną, wadliwością, że trwałość decyzji ostatecznej i związana z nią pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją. W ocenie Sądu I instancji strona skarżąca w niniejszej sprawie formułując zarzuty wniosku, jak i powielając je na dalszym etapie postępowania właśnie do tego dąży. Sąd I instancji wyjaśnił, że do tego celu służy instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie, uregulowana w art. 127-140 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a., jest natomiast weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat tylko przesłanek wymienionych enumeratywnie w tym przepisie.

Sąd I instancji podał, że jak wynika z akt sprawy, Gmina oraz Ośrodek Sportu i Rekreacji "K." wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z 2006 r., której stwierdzenia nieważności domagają się teraz skarżący. Skarga ta została odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu (postanowienie WSA z 18 stycznia 2007 r., I SA/Wa 1862/06), a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 maja 2005 r., I OSK 706/07, oddalił skargę kasacyjną na to postanowienie. Zatem z powyższego wynika, że strona skarżąca skorzystała z możliwości tzw. zwykłego zaskarżenia decyzji.

Sąd I instancji podniósł następnie, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnych jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za trafniejszą (wyrok NSA w Warszawie z 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96). Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Zatem przyjęcie przez stronę skarżącą innej/odmiennej interpretacji spornych przepisów w decyzjach z 2006 r. m.in. przez rozważanie jaka działalność spełnia kryterium użyteczności publicznej, nie może skutkować w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzeniem nieważności decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00).

Sąd I instancji podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99 oraz wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Jednocześnie utożsamianie pojęcia "rażące" z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że nie stanowi tej przesłanki również odmienna ocena dowodów, na którą powołuje się strona skarżąca. W wyroku WSA w Warszawie z 7 września 2016 r., VII SA/Wa 2224/15, podniesiono, że zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że nawet w przypadku uznania za błędną wykładni dokonanej w decyzji, nie można mówić o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a bezsporne jest, że wykładnia dokonana w kontrolowanych decyzjach nie miała charakteru wykładni oczywiście błędnej, a w konsekwencji nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa przez organ (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 2005 r., OSK 1903/04, wyrok NSA z 1 lipca 2009 r., I OSK 1442/08, wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2007 r., VI SA/Wa 1900/06). Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które są ewidentnie sprzeczne z przepisami prawa. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, dlatego też w ocenie Sądu I instancji należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji 2005 r.

W skargach kasacyjnych skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skarg przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 30 września 2015 r. Skarżący zawnioskowali także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), a to wobec uznania przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że wydając zaskarżoną decyzję Minister prawidłowo stwierdził jakoby brak było podstawy do uznania, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa decyzja z 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z 2005 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego, co oznaczało bezzasadne tolerowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędu subsumpcji popełnionego przez Ministra przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

2. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji oraz niezastosowania środków określonych w p.p.s.a. jakie winny być podjęte, gdyby taka kontrola była prawidłowa i doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (to jest jej nieuchylenia),

b) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec nieuchylenia zaskarżonej decyzji, choć zachodziły przesłanki do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec oddalenia skarg na zaskarżoną decyzję, choć zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że posiadając choćby minimalną wiedzę na temat ustroju społeczno-gospodarczego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej musiałoby się odnotować, że ustrój ten oparty byt na uspołecznionych środkach produkcji, a w szczególności państwowym przemyśle socjalistycznym (por. art. 7 ust. 1 Konstytucji PRL), gdzie zasadniczym celem polityki gospodarczej był stały rozwój sił wytwórczych kraju, podnoszenie poziomu życiowego mas pracujących oraz umacnianie siły, obronności i niezależności kraju (por. art. 7 ust. 1 Konstytucji PRL). Przyjęcie w takim kontekście przez Ministra Budownictwa oraz wcześniej Ministra Infrastruktury, że jakaś forma aktywności socjalistycznego państwa nastawiona była przede wszystkim na osiąganie zysków stanowiło zatem oczywista niedorzeczność. Taka oczywista niedorzeczność nie mogła zatem uzasadniać twierdzeń Ministra Budownictwa oraz wcześniej Ministra Infrastruktury o bezspornym i oczywistym naruszeniu art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. Dalej, wedle uzasadnienia decyzji z 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 2005 r. u podstaw zakwalifikowania działalności ośrodka turystycznego za nastawioną na osiąganie zysków oraz działalność gospodarczą niemieszczącą się w zakresie użyteczności publicznej był odpłatny charakter usług świadczonych przez tenże ośrodek turystyczny. Zdaniem skarżących kasacyjnie teza jakoby w zakresie użyteczności publicznej mieściły się tylko i wyłącznie usługi publiczne świadczone nieodpłatnie jest rażąco błędna na gruncie tak obecnie obowiązujących przepisów, jak i przepisów obowiązujących w okresie wywłaszczenia. Jeśli sięgnąć do art. 6 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z 2006 r., to z łatwością zauważy się, że szereg celów publicznych uzasadniających m.in. wywłaszczenie nieruchomości związanych jest z odpłatnymi usługami publicznymi, np. przejazdy po płatnych autostradach, nietracących przez to przecież charakteru dróg publicznych, korzystanie z linii kolejowych, korzystanie z energii elektrycznej, gazu, ciepłej wody, co wiąże się z ponoszeniem m.in. opłat za wykorzystywanie infrastruktury do ich przesyłu, odpłatne korzystanie w wody przesyłanej przez publiczną sieć wodociągową itd. Nie wymaga żadnej szczególnej wiedzy odnotowanie, że także przed rokiem 1989 szereg usług publicznych miało charakter odpłatny, np. woda w prywatnych domach przed 1989 r. nie płynęła z kranu za darmo. Skarżący kasacyjnie przywołali także przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), które jako jedną z form organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych wymieniały zakłady budżetowe, których istota polega na tym, że odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania oraz pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych. Podobnie kwestia ta regulowana była w dacie wywłaszczenia – stosownie bowiem do treści art. 11 ustawy z 25 listopada 1970 r. Prawo budżetowe (Dz. U. Nr 29, poz. 244): "Państwowe jednostki organizacyjne (...) których rodzaj działalności uzasadnia uzależnienie jej od osiąganych dochodów, mogą być uprawnione do zużywania tych dochodów na finansowanie takiej działalności; jednostki te są zwane zakładami budżetowymi". Wskazanie na zakłady budżetowe jako formę organizacyjno-prawną ma w kontekście niniejszej sprawy istotne znaczenie, gdyż w takiej właśnie formie prowadzona była działalność turystyczna na wywłaszczonej nieruchomości. Na gruncie przywołanych przepisów kryterium odpłatności jako kryterium pozwalające rozróżnić działalność mającą charakter użyteczności publicznej od działalności nie mającej takiego charakteru jest kryterium ewidentnie błędnym. Czy zatem Minister Budownictwa oraz wcześniej Minister Infrastruktury mogli powoływać się na rzekomo rażące i oczywiste naruszenie art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. skoro u jego podstaw leżało oczywiście błędne kryterium rozróżniające działalność użyteczności publicznej od działalności niemającej takiego charakteru? Oceniając działalność ośrodka turystycznego kierowano się przy wydawaniu decyzji z 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 2005 r. wyobrażeniem na temat współczesnego funkcjonowania obiektów o charakterze hotelowym (faktycznie obiekty nastawione na zysk, niemające nic wspólnego z świadczeniem usług publicznych) – tyle tylko, że dla każdego posiadającego choćby niewielką wiedzę o realiach społeczno-gospodarczych przed 1989 rokiem jest dość oczywiste, że nie można realiów gospodarki kapitalistycznej (wolnorynkowej) odnosić do czasów PRL. Ta oczywistość wynika także z faktu, że wychodząc ze słusznego założenia, że charakter celu publicznego musi wynikać z aktu rangi ustawowej w ogóle nie wzięto pod uwagę treści przepisów zawartych w Konstytucji PRL. Otóż w art. 59 Konstytucji PRL w ust. 1 zapisano: "Obywatele Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają prawo do wypoczynku", a w ust. 3: "Organizacja wczasów, rozwój turystyki, uzdrowisk, urządzeń sportowych, domów kultury, klubów, świetlic, parków i innych urządzeń wypoczynkowych stwarzają możliwości zdrowego i kulturalnego wypoczynku dla coraz szerszych rzesz ludu pracującego miast i wsi". Dość oczywista zatem powinna być konkluzja, że budowa ośrodka turystycznego służyła rozwojowi turystyki i tym samym służyła urzeczywistnieniu zapisanego w Konstytucji PRL prawa obywateli do wypoczynku (zdrowego i kulturalnego wypoczynku). Zestawienie tezy, jakoby budowa obiektu turystycznego nie służyła celom użyteczności publicznej, lecz działalności gospodarczej nastawionej na osiąganie zysku z treścią tegoż art. 59 Konstytucji PRL wskazuje zatem, że rozstrzygnięcia nadzorcze Ministra Budownictwa oraz wcześniej Ministra Infrastruktury w sposób dowolny przyjmowały jakoby doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. Skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że wykładnia przepisów u.z.w.t.n., a w szczególności art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n., przedstawiona w uzasadnieniu decyzji z 2006 r. oraz przedstawiona w uzasadnieniu decyzji z 2005 r., nie była jedną z możliwych interpretacji tych przepisów, lecz wykładnią niedopuszczalną, oczywiście wadliwą. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że nie jest im znany wyrok sądu administracyjnego, żaden taki wyrok nie został też przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w świetle którego ustalenie, czy dokonane przed dniem 4 czerwca 1989 r. wywłaszczenie jest zgodne z u.z.t.w.n. winno być dokonane przez ocenę celu wywłaszczenia według zasad obowiązujących w gospodarce kapitalistycznej (a zatem wedle zasad, które nie obowiązywały w dacie wywłaszczenia). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono żadnych argumentów, które taką wykładnię czyniłyby dopuszczalną, w sytuacji, gdy skarżący konsekwentnie wskazywali na oczywistą wadliwość i niedopuszczalność takiej wykładni. Podobnie, nie jest im znany wyrok sądu administracyjnego, żaden taki wyrok nie został też przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wedle którego w zakresie użyteczności publicznej mieściły się tylko i wyłącznie usługi publiczne świadczone nieodpłatnie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono żadnych argumentów, które taką wykładnię czyniłyby dopuszczalną, w sytuacji gdy skarżący wskazywali na oczywistą wadliwość i niedopuszczalność takiej wykładni. Wszystko powyższe wskazuje, że uznanie przez organy jakoby doszło do wywłaszczenia z rzekomym naruszeniem przepisów u.z.t.w.n. samo było skutkiem istotnych naruszeń prawa, które to naruszenia, należy uznać za naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji w ocenie skarżących kasacyjnie przy wydawaniu decyzji z 2006 r., a wcześniej decyzji Ministra z 2005 r. w sposób oczywisty, wyraźny i bezsporny naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. Dlatego też skarżący kasacyjnie oceniający tą kwestię odmiennie zaskarżony wyrok uważają za wadliwy i wnoszą o jego uchylenie.

Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie wskazali, że jeśli rażącego naruszenia prawa upatruje się w tym, że budowa ośrodka turystycznego nie stanowiła wykonania zadania określonego w zatwierdzonym planie gospodarczym, to należało w sposób stanowczy i jednoznaczny ustalić (a przynajmniej powinno to być ustalenie bliskie pewności), że zatwierdzone plany gospodarcze nie przewidywały realizacji zadania polegającego na budowie tego przedmiotowego ośrodka. Takich jednoznacznych ustaleń zdaniem skarżących kasacyjnie nie można zastąpić rozumowaniem, że jeśli coś z archiwalnych akt wywłaszczeniowych nie wynika lub jeśli z jakiegoś dokumentu (decyzja o lokalizacji szczegółowej z 1970 r.) znajdującego się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych wniosek jakiś nie wynika w sposób oczywisty, to tego nie ma (nie było). Skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że organy nadzorcze ograniczyły się w tej istotnej dla sprawy kwestii do wyciągania wniosków li tylko z archiwalnych akt sprawy, która prowadzona była przeszło dwadzieścia lat wcześniej i która prowadzona była w odmiennych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych oraz prawnych. Trudno zatem mówić, że takie postępowanie nadzorcze realizowało zasady ogólne każdego postępowania administracyjnego oraz było zgodne z wymogami art. 77 § 1 k.p.a. Rozumowanie zgodnie z którym, jeśli z archiwalnych akt sprawy prowadzonej przeszło dwadzieścia lat wcześniej coś nie wynika lub wynika w sposób nie oczywisty, to zapewne tego nie ma ani nie stanowi dokładnego wyjaśnienia sprawy, ani nie daje podstaw dla twierdzenia, że w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały dostępny materiał dowodowy (wręcz przeciwnie ograniczono się tylko do jego drobnego fragmentu w postaci archiwalnych akt sprawy wywłaszczeniowej). To zaś prowadzi do konkluzji, że ustalenia przedstawione w uzasadnieniu decyzji z 2006 r., a wcześniej decyzji z 2005 r., na których podstawie stwierdzono rzekomo rażące naruszenie art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. poprzedzone było postępowaniem nie spełniającym wymogów z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do upływu czasu od wydania decyzji objętych postępowaniem nieważnościowym wskazano, że wniosek został złożony już 30 lipca 2007 r., zatem uczestnicy postępowania mieli świadomość zastrzeżeń co do prawidłowości rozstrzygnięć nadzorczych.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne uczestnik postępowania L. S.A. z siedzibą w K. oraz uczestnik postępowania U. sp. z o.o. z siedzibą w K., wnieśli o ich oddalenie.

Zarządzeniem z 22 lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi na powyższe skarżący kasacyjnie wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Uczestnik postępowania U. sp. z o.o. z siedzibą w K. nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i oświadczył, że posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie przy użyciu informatycznej aplikacji, podając adres elektroniczny.

Uczestnik postępowania B. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dawniej: L. S.A.) wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej i poinformował, że posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie zdalnej, podając adres elektroniczny.

Pismem z 8 marca 2022 r. skarżący kasacyjnie poinformowali, że posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej i wskazali adres elektroniczny.

Zarządzaniem z 23 marca 2022 r. poinformowano Ministra, że pozostałe strony postępowania oświadczyły, że posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W związku z powyższym zwrócono się o ponowne udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy organ posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W odpowiedzi na powyższe Minister oświadczył, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej i wskazał adres elektroniczny.

Zarządzeniem z 6 czerwca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, zarządził skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostały w sprawie objęte decyzje wydane również w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Zastosowanie trybu nadzwyczajnego do decyzji wydanej również w trybie nadzwyczajnym nie jest wyłączone, rodzi jednak pewne trudności, jeżeli podstawą zarzutu nieważności jest każdorazowo przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażącego naruszenia prawa. Ponieważ w każdym z postępowań inne rozstrzygnięcie jest przedmiotem kontroli w punktu widzenia rażącego naruszenia prawa, to zarzut rażącego naruszenia przenoszony jest na kolejny poziom, przez co ocenie w kategorii rażącego naruszenia prawa podlega finalnie praktyka stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale w powiązaniu z przepisami prawa wyznaczającymi pierwotne rozstrzygnięcie. Dzieje się tak, ponieważ przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa ma charakter blankietowy i konieczne jest każdorazowe odniesienie się do przepisów, które wyznaczały rozstrzygnięcie stopnia pierwszego. Takim rozstrzygnięciem pierwszego stopnia jest w sprawie orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. K. z 25 maja 1971 o wywłaszczeniu. Rozstrzygnięciem stopnia drugiego jest decyzja Ministra Infrastruktury z 15 czerwca 2005 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Budownictwa z 18 sierpnia 2006 r., którymi stwierdzono nieważność orzeczenia stopnia pierwszego przyjmując, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa (przepisami regulującymi wywłaszczenie). Rozstrzygnięciem stopnia trzeciego są natomiast decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym rozstrzygnięć stopnia drugiego, o stwierdzenie ich nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Przedmiotem oceny jest w nich to, czy rażąco naruszają prawo decyzje stwierdzające rażące naruszenie przepisów stanowiących podstawę dokonanego wywłaszczenia. Stwierdzić przy tym należy, że będzie stanowiło przypadek rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. właśnie – oczywiście bezpodstawne przyjęcie na poziomie orzeczeń stopnia drugiego, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących jego podstawę (a przepisy te na tej właśnie zasadzie stają się relewantne na każdym z kolejnych poziomów).

Postępowanie o stwierdzenie nieważności, ze względu na swój nadzwyczajny charakter i zamknięty katalog przesłanek, może prowadzić do stwierdzenia nieważności tylko w ściśle określonych sytuacjach. Orzeczenie o nieważności w sytuacji, gdy taka przesłanka nie zachodzi, stwierdzenie nieważności wbrew przyjmowanym kryteriom rażącego naruszenia prawa, daje podstawę do stawiania zarzutu nie tylko naruszenia prawa w postępowaniu instancyjnym, ale również zarzutu rażącego naruszenia prawa w postępowaniu nadzwyczajnym. W szczególności usunięcie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej ze względu na rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiej kwalifikacji wad decyzji, stanowi rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisami wyznaczającymi rozstrzygnięcie stopnia pierwszego. Taka też sytuacja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma miejsce w sprawie niniejszej, przez co skuteczny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w ustalonych okolicznościach faktycznych.

Objętymi postępowaniem nadzorczym decyzjami z 2005 i 2006 r. stwierdzono nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego z 25 maja 1971 r. Zostało ono wydane na podstawie art. 1-5, art. 7, art. 8 ust. 6 pkt 3, art. 12-14, art. 20-23, art. 26, art. 30 i art. 31 u.z.t.w.n. Wywłaszczenie orzeczono na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie K. Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki Prezydium Rady Narodowej m. K. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę ośrodka turystycznego Miejskiego Ośrodka Sportu, Turystyki i Wypoczynku w B., wskazując na decyzję o lokalizacji szczegółowej. Decyzja ta nr 45/70 znajduje się w aktach i ustala lokalizację ośrodka turystycznego na terenie położonym w K., dzielnicy P. w granicach obwiedzionych kolorem czerwonym na załączonej mapie w skali 1:1000.

W odniesieniu do takich treści zawartych w decyzji, działając w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Infrastruktury w decyzji z 15 czerwca 2005 r. podał, że: w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie podano, która z przesłanek wywłaszczenia przewidziana w art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. została spełniona; organ wywłaszczeniowy powinien zbadać czy nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cel wywłaszczenia i czy cel ten jest zgodny z ustawą wywłaszczeniową. W decyzji wywłaszczeniowej nie powołano się na plany gospodarcze ani użyteczność publiczną. Za rażąco naruszające art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 2 u.z.t.w.n. uznano wywłaszczenie na cel zidentyfikowany jako budowa obiektu turystycznego, którego jednym z głównych celów jest osiąganie zysków, a prowadzenie działalności gospodarczej nie jest działalnością publiczną. Stanowisko to zostało powielone w decyzji z 18 sierpnia 2006 r., że wywłaszczenie pod budowę ośrodka turystycznego stanowi rażące naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 2 u.z.t.w.n. Stanowisko to uznano przy tym za zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując wyroki I SA 1727/01 i IV SA 1026/97 oraz uchwałę Trybunału Konstytucyjnego W 8/96.

Należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obronności państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wyrok NSA o sygn. I SA 1727/01 dotyczył wywłaszczenia pod budowę pawilonu gastronomicznego i na tym tle zawierał tezę, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa pawilonu gastronomicznego, nie stanowi celu użyteczności publicznej. Wyrok IV SA 1026/97 dotyczył wywłaszczenia na siedzibę Zarządu Wojewódzkiego Związku i w tym kontekście sąd stwierdził, że pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa, a przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Uchwała Trybunału Konstytucyjnego dotyczyła natomiast ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów ustawy o zamówieniach publicznych z 10 czerwca 1994 r. i miała na celu wyjaśnienie, czy zawarte w ustawie pojęcie "jednostki wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych obejmuje również dysponujące środkami publicznymi państwowe jednostki organizacyjne takie jak jednostki publicznej radiofonii i telewizji, Polska Akademia Nauk, szkoły wyższe, jednostki badawczo-rozwojowe oraz agencje będące państwowymi osobami prawnymi; uchwała ta nie pozostaje zatem w przedmiotowym związku ze sprawą dotyczącą wywłaszczenia, a ustalone rozumienie zadań o charakterze użyteczności publicznej (jako zadań z zakresu administracji publicznej polegających na zaspokajaniu potrzeb społecznych o charakterze ogólnym, których działalność nie jest nastawiona na maksymalizację zysku) dotyczy problemu, czy gospodarowanie wpływami z opłat abonamentowych podlega przepisom o zamówieniach publicznych. Można wobec tego stwierdzić, że powołane orzeczenia nie mogą dostarczać rzeczowych argumentów w sprawie, ich powołanie w decyzji z 2005 r. ma charakter "ornamentacyjny", należy je ocenić w kategoriach argumentów erystycznych, jako próbę poparcia rozstrzygnięcia argumentem z autorytetu.

Jednocześnie stwierdzając rażące naruszenie art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. organ w decyzji z 2005 r. stwierdził, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie zawiera wskazania na cel wywłaszczenia. Taka wadliwość uzasadnienia orzeczenia nie mogła jednak uzasadniać stwierdzenia jego nieważności, jeżeli cel ten istniał. Jest oczywiste, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie wskazywano ani na cel związany z obronnością państwa, ani nie powoływano się na plan gospodarczy. Jedynym celem, jaki podlegał rozważeniu przez organ nadzoru był cel użyteczności publicznej. Jest oczywiste, że tak właśnie został w orzeczeniu wywłaszczeniowym zakwalifikowany cel wywłaszczenia. Teza organu nadzoru, sformułowana w decyzji stwierdzającej nieważność tego orzeczenia, że nie określono w nim celu wywłaszczenia nie jest zgodna ze stanem faktycznym. Nadto brak wyraźnej deklaracji co do kwalifikacji ośrodka turystycznego jako celu użyteczności publicznej nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, jeżeli mimo braku takiej deklaracji, ośrodek tego rodzaju podlegał zaliczeniu do kategorii celów użyteczności publicznej. W tym zakresie decyzja organu nadzorczego pozbawiona jest własnych rzeczowych ustaleń, z niewyjaśnionych powodów ośrodek został natomiast zakwalifikowany jako obiekt skierowany na osiągania zysków. Teza taka została postawiona bez jakiejkolwiek analizy kto był inwestorem ośrodka, jaki był jego przedmiot działalności, bez jednoznacznego potwierdzenia, że inwestycja miała charakter nie skierowany na zaspokajanie potrzeb społecznych, ale na osiąganie zysku. Podobnie sprawa wygląda z zarzutem rażącego naruszenia art. 20 ust. 2 u.z.t.w.n. Brak w orzeczeniu wywłaszczeniowym wyraźnej deklaracji dotyczącej niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowi wadę uzasadnienia i mógł ewentualnie uzasadniać uchylenie decyzji w postępowaniu instancyjnym, ale nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli orzeczenie i materiał dowodowy potwierdzają taką niezbędność. W decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia do tej kwestii się jednak merytorycznie nie odniesiono, w ogóle pominięto treść załącznika mapowego do orzeczenia. Gdy pominąć arbitralnie przywołane cytaty z orzeczeń pozbawionych bezpośredniego rzeczowego związku ze sprawą, to stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nastąpiło z powodu braków jego uzasadnienia, a odmowa uznania budowy miejskiego ośrodka sportu, turystyki i wypoczynku za cel użyteczności publicznej sprowadzona do konkluzji, że nie ma takiego charakteru ośrodek powołany do osiągania zysków, choć kwestia budżetowego i finansowego statusu ośrodka nie została w żaden sposób wyjaśniona.

W odniesieniu do decyzji zawierających takie uzasadnienie stwierdzenia nieważności Minister jako organ nadzoru był zobowiązany zbadać, czy rażąco naruszają one prawo, w szczególności będący ich podstawą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 2 u.z.t.w.n. Wnioski wyprowadzone z kontroli tych decyzji w trybie nadzorczym nie są prawidłowe.

Jako rażące naruszenie prawa oceniane są naruszenia o charakterze kwalifikowanym, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane wbrew dostatecznie jasnym i jednoznacznym przepisom. Z rażącym naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będziemy mieć do czynienia wtedy, gdy stwierdzenie nieważności nastąpiło w sytuacji oczywistego braku rażącego naruszenia prawa, wbrew przyjmowanym w orzecznictwie i doktrynie kryteriom rażącego naruszenia prawa. Aby naruszenie było rażące na poziomie rozstrzygnięcia stopnia drugiego, powinno wskazywać na naruszenia, które nie kwalifikują się jako rażące, przez co z nieuzasadnionych powodów prowadzą do naruszenia zasady trwałości decyzji i naruszają zasadę wzruszania decyzji ostatecznych jedynie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w k.p.a. W takich właśnie okolicznościach doszło do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Kontrolując to rozstrzygnięcie w kolejnym postępowaniu nieważnościowym właściwy Minister podał w szczególności, że pojęcie użyteczności publicznej na gruncie art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. nie było jednoznaczne, przepis budził wątpliwości interpretacyjne, wobec czego nawet przyjęcie błędnej kwalifikacji rodzaju inwestycji nie uzasadnia stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem, że przyjęcie jednej z dopuszczalnych interpretacji nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Stanowisko takie byłoby w zupełności uzasadnione, gdyby przedmiotem takiej oceny było rozstrzygnięcie stopnia pierwszego, kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym. W sprawie przedmiotem kontroli jest jednak decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia dotychczasowego (rozstrzygniecie stopnia drugiego), zatem nie może mieć do niej zastosowania powyższa reguła. Zgodnie z nią nie można wszak stwierdzić nieważności ze względu na brak akceptacji dla przyjętej interpretacji przepisu, jednej z dopuszczalnych. Jeżeli zatem przepis art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. w zakresie rozumienia przesłanki użyteczności publicznej budził wątpliwości interpretacyjne, to organ nadzoru nie miał podstaw, wydając decyzję w roku 2005, do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z tego względu, że inaczej niż organ wywłaszczeniowy zinterpretował pojęcie "użyteczności publicznej". W tym zakresie argumentacja właściwego Ministra jest wadliwa i sprzeczna z podjętym rozstrzygnięciem. Wskazanych wadliwości nie dostrzegł również Sąd I instancji.

Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że uzasadniony jest w sprawie zarzut niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skarg.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru uwzględni ograniczenia dotyczące dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu, wynikające z aktualnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, mimo wniosków zawartych w skargach kasacyjnych, w tym zakresie stronom przysługuje wniosek o uzupełnienie wyroku na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a. Ze względu na uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o jego sprostowaniu. Jakkolwiek Sąd I instancji, po rozpoznaniu skargi, orzekł oddaleniu skargi, to z akt sprawy wynika, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji były skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K., od których uiszczono wpisy w łącznej kwocie 400 zł.

Podstawą do rozpoznania skarg kasacyjnych na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku był przepis art. 15zzs4 ust. 2 uCOVID-19.